引 　 言

　　油料是我国重要的大宗农产品，是食用植物油、蛋白饲料的重要原料。近年来，随着人口增长、生活水平提高和养殖业发展，食用植物油和蛋白饲料需求量不断增加。但受多种因素影响，国内油料生产能力增长缓慢，产需缺口扩大，进口增加，对外依存度上升，我国已成为世界上最大的食用植物油和大豆进口国，食用植物油自给率不到40%，迫切需要进一步提高国内油料生产能力，挖掘增产潜力，保持一定的自给水平。我国食用植物油构成中，豆油、菜籽油、花生油和茶油占八成以上，种植规模占95%以上。大力发展这些大宗油料作物生产，对于保障国内油料供给，满足城乡居民消费需求，维护市场稳定，促进农业农村经济发展和农民增收具有重要意义。

　　根据党的十八大以来一系列全会精神、2015年中央1号文件要求和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，国家发展改革委会同农业部、国家林业局等有关部门编制了本规划。按照统筹兼顾、突出重点、优化布局的原则，《规划》围绕油菜籽、花生、大豆、油茶四种主要大宗油料作物，通过打造核心产区，强化科技支撑，完善支持政策等措施，着力突破生产瓶颈制约，引导各地抓好油料生产，提高综合生产能力。规划基期为2014年，规划期为2016-2020年。

　　一、发展现状

　　(一)生产波动发展

　　新中国成立以来，我国草本油料生产大体可分为快速发展、缓慢下滑、稳步发展和波动发展四个阶段。1949-1957年为快速发展阶段，面积从16632万亩扩大到26397万亩，增长59%，年均增长6.0%;产量由709万吨增加到1350万吨，增长90%，年均增长8.3%。1957-1977年为缓慢下滑阶段，面积由26397万亩降至16124万亩，产量由1350万吨降至1040万吨，分别减少39%、23%，年均下降0.3%左右。1977-2004年为稳步发展阶段，面积由16124万亩增至32408万亩，产量由1040万吨增至4493万吨，分别增长1倍、3.3倍，年均增长5.5%左右。2004-2014年为波动发展阶段，面积从32408万亩降至28487万亩，减幅12%，年均减少0.3%;总产量由4493万吨降至2007年的最低点3633万吨后，近5年基本稳定在4350万吨水平。油料生产格局逐步优化，形成了长江流域油菜籽、冀鲁豫花生、东北和内蒙古大豆及南方油茶等优势产区。2014年，长江流域冬油菜籽面积9905万亩、产量1302万吨，均占全国88%;西北春油菜籽面积927万亩、产量105万吨，均占全国8%;冀鲁豫3省花生面积3249万亩、总产932万吨，分别占全国的47%、56.5%;东北和内蒙古4省区大豆面积5100万亩、产量602万吨，均占全国50%;湖南、江西、广西3省(区)油茶面积3630万亩，占全国66%。

　　——油菜籽。油菜籽生产总体呈缓慢增长态势。改革开放前，播种面积在2000-3500万亩之间徘徊，产量不到200万吨。改革开放后至2000年生产快速增长，2000年面积、产量分别达到11241万亩和1138万吨，比1977年增长2.4倍和8.7倍。之后，生产波动下滑。2007年面积、产量降至8463万亩和1057万吨，分别比2000年减少25%和7%。2007年国家出台扶持政策措施后，生产恢复发展，面积连续7年增加，产量稳步提高，2014年分别达到11382万亩和1477万吨，均创历史最高水平。

　　——花生。花生生产总体呈稳步增长态势。改革开放前，花生面积在3000万亩上下波动，产量在500万吨以下。改革开放至本世纪初快速发展，1995年产量首次突破千万吨后，2000-2003年连续四年超过1300万吨，面积达到7585万亩，创历史最高水平。2003年，花生种植出现下滑，2007年面积、产量为5917万亩、1303万吨，分别比2003年减少22%和3%。2007年开始生产恢复发展，并实现“六连增”。2014年面积、产量分别为6906万亩、1648万吨。

　　——大豆。大豆生产总体呈下滑态势。上世纪60年代是大豆种植高峰期，年均面积约1.5亿亩，最高达到1.9亿亩，产量在800万吨左右。70年代之后，大豆生产缓慢下滑，面积最低时仅10036万亩。得益于单产提高，产量在1000万吨左右徘徊。1992-2009年生产逐步恢复并达到历史最高水平，面积、产量回升至14386万亩、1740万吨。但之后生产连年下滑，2013年面积减至10186万亩，产量降至1195万吨，为近20年来新低。2014年面积、产量分别为10200万亩、1215万吨，较上年小幅增长。

　　——油茶。油茶生产自上世纪50年代末期开始起步，90年代后种植面积逐年上升，2008年后步入快速发展阶段。2008年，全国油茶面积3400万亩，油茶籽产量100万吨左右(折茶油25万吨)。2014年，全国油茶栽植面积和油茶籽产量分别增加到5470万亩、200万吨，比2008年增加1930万亩、100万吨。

　　(二)面临的制约因素

　　1.面积扩大空间有限。我国人均耕地面积和水资源占有量仅为世界平均水平的40%、28%，随着工业化和城镇化进程加快，耕地面积将继续减少。在有限的水土资源条件下，既要发展粮食生产解决吃饭问题，又要增加棉油糖供给，难度较大。特别是一些农业大省既是油料主产区又是粮食主产区，如江苏、湖北、安徽等省冬小麦与油菜籽是同季作物，河北、山东、河南等省玉米与花生是同季作物，粮油用地矛盾突出。在保障国家粮食安全成为首要任务的情况下，油菜籽、花生、大豆等大宗草本油料面积扩大的空间相对有限。油茶前期投入成本高、挂果期长，农民投入能力不足，面积增长缓慢。

　　2.抗灾减灾能力不强。近年来，国家安排投资在主产区建设了一批油料生产基地，但年度投资规模有限。已建的油料基地范围小、覆盖面窄、带动能力弱、工程建设标准低，油料生产基础设施仍然薄弱，抗灾减灾能力不强，已成为制约油料生产能力提升的主要瓶颈。如油菜产区灌排设施不足、工程不配套、年久失修老化、灌排效率下降，易发生渍涝灾害;花生大多种在沙壤地、旱坡地和边角地，土壤保水保肥能力低，耕地质量较差;榨油大豆主产区多为旱区，灌溉水源和设施欠缺，关键农时难以保障适时灌溉。

　　3.优良品种选育缓慢。继“双低”油菜之后，国内少有高产稳产高抗的优良油菜品种，单产水平没有显著提高，2004年以来平均亩产在120公斤左右徘徊。目前，油菜品种面临的突出问题是缺乏适宜双季稻区种植的早熟品种，现有品种生育期偏长，茬口不衔接，单产较低;适合机收的品种培育仍处于研究、试验阶段;花生多以自留种为主，品种退化严重，缺少单产、含油率和出仁率等综合性状较好的品种;大豆高产、优质、专用、抗病品种较少，单产和含油率不高。

　　4.机械化生产尚待突破。油料机械化收获技术未取得突破性进展，油菜、花生精量化、轻简化、机械化生产技术研究和推广滞后。如油菜移栽仍以人工为主，用工多、成本高，机械化移栽技术还处于试验阶段。收获机械总体上停留在模仿和组装阶段，核心部件依赖进口，机械性能不高，作业效率、损耗率、使用寿命、安全性和舒适性等与进口机械差距较大，功能比较单一。受适宜品种培育缓慢、机械性能落后和农艺农机融合不够等因素影响，主要油料作物耕种收综合机械化水平远低于大宗粮食作物。油茶大多种在山高坡陡地区，没有专业机械，采收成本较高。

　　5.比较效益偏低。油料生产费工费时，近年来土地成本、人工费用上涨较快，一些地区农业用工费用年均涨幅超过20%，湖南、湖北等省已涨至每人每天100元左右，人工成本占生产成本的比重升至60%左右。与粮食作物相比，油料种植比较效益持续偏低，且年际间波动较大。2007-2014年，小麦收购价格从每斤0.74元稳步涨至1.25元，涨幅69%，亩均净利润大多在100元以上，而同期油菜籽收购价格虽从每斤1.75元涨至2.58元，但亩均净利润从85元降至2011年的21元，2012年开始连年亏损90元左右，2014年亏损额达142元，农民生产积极性不高。

　　(三)产需缺口扩大

　　1.需求稳步增长。受人口数量增加、城镇化进程加快及收入水平提高等因素影响，我国植物油消费稳步增长。近年来，随着科学、健康的消费方式逐渐普及，食用油消费增速有所放缓。据预测，2020年全国植物油消费量比2014年增加400万吨左右。同时，随着人们生活品质的提升、消费要求逐步提高，以及国家严格执行食用植物油质量标准，在豆油继续作为食用植物油最大品种的同时，菜籽油和花生油的消费比重逐年增加。

　　2.产需缺口较大。2014年，国产油料加工植物油产量与需求量相比，产需缺口约1900万吨。今后一段时期，植物油消费需求继续增长，产需仍有较大缺口。按照现有国产油料产能测算，预计2020年植物油产需缺口进一步扩大到2300万吨。此外，2014年国产油料加工的蛋白饼粕产需缺口约3300万吨，主要通过进口弥补。预计2020年国产油料加工的蛋白饼粕产需缺口继续扩大。

　　3.进口持续增加。由于国内油料产不足需，近年来进口量不断增加。2014年，进口油菜籽508万吨，相当于国内菜籽产量的1/3，比2010年增长2.2倍;大豆进口7140万吨，是国产大豆的5.9倍，创历史最高。油脂进口总体平稳，2014年棕榈油、豆油和菜籽油分别进口532万吨、114万吨和81万吨，与2010年基本稳定。同时，国际市场油料价格波动加大，如大豆现货价格由2007年初的每吨275美元涨至2008年7月的547美元，2009年初又降至350美元，2013年又猛涨至每吨533美元。随着国内外市场接轨，国际市场价格波动对国内油料生产影响日益明显，特别是近年国际食用植物油价格低于国内市场，出现了价格倒挂，对国内油料生产十分不利。