合作社内部机制体现强积累促发展原则。一是提高合作社民主决策效率。一方面，适当提高带头人决策权重，合作社不同于普通的合伙制企业，原《农民专业合作社法》强调全体社员利益的共同增进，对“一股独大”作出相应的限制性规定。有关“一人一票及附加表决权总票数不超过20%”的规定，放大了带头人的义务、减少了其权利，不利于调动其积极性。建议将附加表决权总票数上限修改为30%。另一方面，提高合作社整体决策效率，原法律第二十五条规定合作社权力机构是全体成员大会，150人以上才可设立代表会议，虽然从程序上保证了全体成员在决策中的主体地位，但降低了决策管理的效率，建议减低设立成员代表大会人数限制，修改为“成员超过100人的，可以按照章程规定设立成员代表大会”。二是处理好国家、合作社和成员利益关系。原《农民专业合作社法》第三十七条第二款“可分配盈余按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员”在执行过程中，容易使社员形成“国家财政补助形成的财产应分配到成员”的误解，而实际上，国家财政补助形成的财产是不得分配的。为保障合作社自身的发展壮大，确保国家财政资金对合作社的持续扶持作用，建议将原法律第二十一条修改为“成员资格终止的，农民专业合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的、除国家财政补助形成财产量化份额外的出资额和公积金份额”。三是国家补助形成资产无需专门处置。原《农民专业合作社法》规定“合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，处置办法由国务院规定”。因国家对农民合作社的财政补助资金是一种附条件义务的财产赠予，其在补助给合作社后所有权即发生转移，由国家所有变为合作社所有，财产所有权人依法有权处分自己的财产，政府不应干涉或限制。且财政补助资金收回成本高、难度大，国务院也并未另行制定办法，因此建议原法第四十六条删除。四是适当放开对合作社理事在其他经济权利方面的限定。原法律第三十条 “农民专业合作社的理事长、理事、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理”的规定，对合作社理事经济权利干涉过多，因合作社理事同属合作社成员，建议放开对合作社理事的权利限定，将其修改为“农民专业合作社的理事长、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、经理”。

    合作社外部管理坚持强规范易操作原则。一是尽早将合作社作为单独纳税主体。2013年中央一号文件提出，要把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记。但目前农民专业合作社报税时仍没有作为单独的纳税主体，因合作社执行的财务会计制度与其他经济主体不同，而合作社报税时又要重新制作会计报表。建议在原法律第三十二条中增加“建立与农民专业合作社财务会计制度相衔接的合作社税收申报体系”。二是建立合作社强制退出机制。由于合作社没有强制退出制度，导致不少合作社出现注册后不运行、解散了不注销等情况，合作社工商登记数量大大高于实际运行的合作社数量，有必要建立合作社强制退出机制。我们赞同修改稿第十八条关于“注销”的补充修改，同时鉴于2014年开始国家工商总局已实施合作社年度报告制度，建议在修改稿第十八条增加“连续三年未按规定报送年度报告的农民专业合作社，登记机关应当办理注销登记。”三是完善合作社社员约束机制。原法律第二十九条列出了合作社理事长、理事和管理人员出现损害合作社利益行为的表现和处置方式，但对社员损害合作社利益行为未作出处置规定，实践中合作社在对社员管理上仍然存在漏洞，建议在原法律第三章“成员”中增加对合作社社员未遵守合作社规章制度、违反农业生产安全规定、未达到农产品质量安全标准、未按合同约定履行交易等行为的处置办法。

调整边界

    处理好法治与自治的边界。修法过程中要注意法治与自治的边界，属于合作社自治范畴的内容如合作社内部契约性规则、组织机构设定、自治能力和利益分配等应充分尊重合作社意见，交由合作社章程来管理；法律则着重明确合作社的社会效应和外部利益关系，如设立登记、合并解散等方面。

    处理好管理和服务的边界。合作社是独立的市场经济主体，建议删除修改稿第十二条中农业行政主管部门的“管理”职责，按照原法律第九条精神，将农业行政主管部门的职责仍然定位于“指导、扶持和服务”，不宜“大包大揽”。

    处理好中央和地方的边界。针对各地合作社发展情况不一的现状，可由地方性法规作出规定的内容应尽量做到权力下放。因此，建议《农民专业合作社法》给地方立法尽量留有一定空间，可在成员盈余返还、公积公益金设立、财务审计等具体操作性规定方面给予地方性法规相应的授权性条款。

    处理好法律与政策的边界。目前针对合作社的税收、金融、土地、资金、人才等优惠政策措施不少，建议将实践中相关扶持政策上升为法律规范，特别是对涉及税收减免、用地等需要国家层面解决的政策建议从立法上作出统一规定。

责任编辑：霍然