圆桌研讨现场

　　2019年10月24日上午，会议进入到圆桌研讨环节，由中国农村杂志社总编辑雷刘功主持，主题是“土地制度改革与创新，探讨乡村土地政策可实施性”。

　　

　　主持人：中国农村杂志社总编辑雷刘功

　　雷刘功：下面进入圆桌论坛环节，有请国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆，清华大学中国农村研究院副院长张红宇，国家发改委城镇中心副理事长乔润令，浙江农林大学经济管理学院教授、浙江省乡村振兴研究院执行院长潘伟光。

　　欢迎四位专家和领导，现在留给我们圆桌论坛的时间不多了，这个时候我想大家想到最多的就是吃饭问题，吃饭要吃什么呢？要吃我们的粮食，粮食从哪儿而来呢？就是从我们的土地而来，土地应该是农民的命根子。我们这几年，特别是党的十八大以来推动农村土地制度改革，进行了一系列顶层设计，形成了一系列的政策框架。我想请教一下叶部长，十八大以来我们在乡村特别是土地改革方面取得了哪些成果？你怎么评价以及有哪些经验？

　　

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆

　　叶兴庆：土地制度是一个国家制度中最基础性的制度安排，牵一发而动全身。党的十八大以来，特别是十八届三中全会以来，我们在土地制度改革方面采取了一系列措施，悠悠万事吃饭为大。我个人理解，从十八大以来在承包地上有几个重大的举措：

　　一个是回答了二元承包到期以后长久不变。到底多长，这应该是十八大突破的一个改革成果。还有一个是在长期基层实践中探索的经验上升到国家层面，进一步规划好。再比如土地的经营权，能够入股，能够担保，承包地的权益。再比如集体建设用地，按照以前老的《土地管理法》，集体的土地除了办乡村的事以外，没有进入非农产业的制度。再比如宅基地，我们现在也是在往前走，还有我们的耕地制度改革，也往前走了一大步。应该说，对于一系列的改革最终体现在《农村土地承包法》的修订上，也体现在《土地管理法》的修订上。

　　现在回过头来看，从十八届三中全会到现在，六年时间，这一次改革有几个特点：第一个特色，这一次改革特别强调土地的增值收益，要更多的向农民和农村集体组织倾斜，土地的权能要更多的赋予农户和农村集体组织，利益的分配应该是这一次改革的一个重要特色。第二个特色，这一次改革是在全面依法治国的时代，所以这一次改革的特点是依法改革，我们很多改革的举措对先行法律有冲突的我们要做法律评审，通过全国人大常委会授权改革地区适合我们的法律规定。第三个特色，我们这一次改革仍然是一个奠定性的改革，在很多方面的举措边际突破，都是从基础比较好先突破，取得成绩以后再向其他地方延伸。

　　我觉得土地制度改革还在路上，下一步我们还要继续按照十八届三中全会的精神进一步规划土地改革，更好的促进新型城镇化，更好的促进我们的乡村振兴。

　　

　　清华大学中国农村研究院副院长张红宇

　　雷刘功：其他几位专家有没有补充？

　　张红宇：其实土地制度很大，总书记说我们的改革主线仍然是农民和土地的关系，改革开放41年，农村改革最大的地区就是土地制度，土地制度改革发展到今天我想是四句话：对承包地而言是三个发布，关键是经营权要回归农民，规模化是方向;对宅基地而言，关键是稳胜推进，释放活力;对征地制度而言，关键是所有征地范围完全统一;对经营性建设用地而言是同权、同价，保护好农民的利益是基础。谢谢。

　　

　　国家发改委城镇中心副理事长乔润令

　　乔润令：土地制度改革刚才两位专家说了，实际上它最大的问题我认为还不是底层设计问题，而是利益调整问题。比如征地制度如何改革，现在已经改过了，极大的增加了土地的成本，对于地方的财政收入就会产生了重大的影响，下一步如何有一些具体的落实，这就是巨大的问题。农业如果下一步空间规划界定了之后，农用地包括空间位移都已经不可能了，对于下一步的城镇发展，对于下一步的基础设施建设等等都会产生极大的影响。所以牵一发动全身，而且还不仅仅是一个粮食问题，刚才两位司长也讲了，粮食确实是一个很大的命题，集体建设用地这个改革早就实施了，好像社会主义新农村的时候就提出来了，十多年了到现在才开了一个小口子，下一步落实的情况怎么样?我们还不敢说。所以改革真是一场革命，土地改革是割肉，重新分配利益，这是最大的问题，最大的难点。当然了，我们看今天全国人大的法律改革，是农民最大的红利。谢谢。

　　雷刘功：刚才各位提到，农村的宅基地改革这几年是大家都比较关注的，特别是把这个职能调到农业农村部。现在我们发现在文件表述当中用了一个稳胜推进，为什么要强调稳胜推进?怎么来推进和深化农村宅基地改革?包括刚才张司长讲的现在农村有很多闲置的宅基地，怎么办?张司长，能不能谈谈你的看法?

　　张红宇：如果说农村土地有两篇大文章，一篇聚焦于承包地，第二篇文章就是宅基地，我们反复强调稳胜推进，我以为稳胜推进第一是守住底线。工业化、城镇化大量农村劳动力转移进城，2018年转移进城农村劳动力达到2.88亿，但是随之而来的农村宅基地不但没有减少，反而增加了。在这个过程中各个地方出现了农村空心化的问题，农村宅基地闲置化的问题。所以今年中央“一号文件”提出怎么样推进农村宅基地分配，按照中央的要求又推出了关于农民宅基地和闲置用房盘活的相关意见。我学习中央的文件包括相关的精神，我认为有两句话：第一，守住底线。所谓的底线就是我们无论怎么样改，土地国有性质不能改，农民拥有的土地权益不能变，耕地不能因此而减少。所以不能把土地减少了，不能把农民的利益侵犯了，不能把生产粮食的能力减没了，这都是守住底线。因为如果不是稳推进会出现什么情况?就会出现利用相关的宅基地修建楼堂馆宇，包括私下买卖情况一定会发生，所以中央对这个事看的很重。第二，盘活用地。中央一号文件也发，内部相关通知也发，反复强调的就是所有推进之下，在符合规划的情况下盘活用地，用于新产业、新业态，具体比如观光旅游休闲、电商，包括互联网相关的基础设施，这一类盘活用地。而且要切实保护原拥有承包地和原农民住宅的主人相关权益，也有三权分立，保护所有权、资格权和使用权。所以我们采取的方式是集体经济范围内，包括工商资本下乡，通过入股的方式、合同的方式、出租的方式。但无论怎么样改，无论怎么样盘活用地，要在宅基地的存量方面做更多的文章，绝不能在总量方面上做文章。谢谢。

　　叶兴庆：宅基地中央强调的稳胜，因为决策者看问题很明白，空心村、空心户大量摆在那里。中央提出要稳胜，我是这么理解的。

　　解决宅基地问题的思路现在中央方向是清楚的，是三权分立的模式，但宅基地的三权分立跟承包地的三权分置有大量的实践经验。84年全国家庭承包完成以后就开始有土地的流转，所以有几十年的流转经验，其实三权分置实践中是大量存在的，我们是把实践经验总结提炼变为国家的政策，是有成熟的经验。但宅基地不一样，宅基地大量是不承认的，只是一个概念，是没有实践基础的，我们要有实践经验来支撑。所以下一步宅基地的三权分立，所有权、使用权、资格权三个权到底分给什么样的权?这三个权之间到底有什么样的边界?到目前是不清晰的，因为我们没有实践基础，所以下一步要在实践基础上，经过若干年的实践，才能像承包地三权分立一样，我们才有底气，我们才能自信的建立一个非常清晰的制度方向。这是它一个不一样的地方。

　　还有一个不一样的地方，敏感度不一样，承包地是一种农用地，宅基地是一个基本的生存保障，或者是一个生活保障，它是以人的居住空间的转移为前提。所以涉及的问题的广度和深度有些不一样。

　　雷刘功：刚才张司长和叶部长都谈了，乔主任有什么观点吗?

　　乔润令：说一个观点，宅基地是人民公社之后形成的制度框架，沿袭到现在，大家想想人民公社时代的框架到了现在的市场经济，它适合当下的形势吗？根本不适合了，我们管了30多年、40多年，这个宅基地政策太过时了。所以以往的宅基地政策我们绝不能说是成功的。所以这次的改革我认为是城乡融合发展最有含金量的一大块东西，别说虚的，实的就是这个东西。我以为下一步最重要的是要探索农村的宅基地如何退出，农民还需要减少，不减少农民乡村振兴不起来，城镇化一定要和乡村振兴协调发展。

　　雷刘功：宅基地改革的目的既要守住底线，还要让农民户有所居，不能没有地方住。当然在这个过程当中，最后要盘活沉睡的资源，让农民从宅基地当中能够获利。这是我们改革的方向。

　　今年8月26号全国人大审议通过了新的《土地管理法》，这个新的《土地管理法》有很多政策的突破和法律的突破，其中有一个亮点是集体经营和入市的问题，这是新的《土地管理办法》一个最大的亮点。乔主任，你怎么来评价这么一个突破?下一步如何推进这项政策的落地?

　　乔润令：的确是重大突破，其实这个事07年发了一个文，叫土地和农村集体建设用地同地、同权，十年就停留在文件上，落不了地。这次的确是一个重大的突破，我的评价是城乡融合发展最具含金量的一个政策，农村的土地、集体的和国有的一样了。但是整体而言，如果说它的重大影响，第一个是三同了，终于实现了三同。第二个是一个实际的效果，就是我们国家的土地指标的分配，从原来到现在仍然按照行政等级来分的，省市，到了县以下几乎没有了，300亩左右、经营性集体建设用地直接入市，为县乡以下乡村振兴、发展产业提供了非常大的空间，这是一个非常大的利好。第三，为什么农民土地不能直接入市呢?因为那边还有政府的土地财政、土地收入，所以根本的原因在这里。现在农民的集体建设用地可以直接入市，让农民的收入极大的增加了。至少从这三个方面是非常大的利好。

　　当然了，这个地根据实际的情况，文件上说虽然是利好，但实际操作起来地域面积不大，大概占整个建设用地15%都不到。第二，分布严重不均衡，主要是所谓以前搞乡镇企业的，也就是珠三角、长三角还有一点，到中西部根本没有，没有所谓的经营性集体建设用地，所以分布非常不均衡。第三，十多年前搞新农村的时候，搞城乡土地置换，这类土地全部给置换掉了。根据我的考察解决，十多年前置换搞的最热闹的省基本上找不到这类土地了，基本上整完了。包括江苏的同志也来了，你们有多少土地是集体经营性的呢?没有多少，包括山东、河北，基本上全整光了。最后，这种土地目前存在的问题是产权严重不清晰，搞清楚很困难，而且被租被卖了，所以整个效果非常有限。但是再有限也有三大方面非常重要，其中有一个文件，就是今年国家发改委搞的城乡融合发展，有一个提法是乡村可以把公共建设用地和闲置不用的宅基地转化为经营性集体建设用地，我建议大家高度关注这条信息。当然了，这需要转化成具体实施文件，如果这个口子开了价值就非常大了，如果这个口子不开严格来说没有多少。

　　张红宇：我觉得集体建设用地利好的消息体现在两个方面：第一，城乡要素平等，最重要的要素是土地要素，这么多年农村土地要变为建设用地，要变为符合城市规划用地，必须要通过招拍挂，而且土地出让金是作为主要的收益。我给大家报告一个数字，土地出让金收益2017年占比农业达到了34%，但去年下降到了17%。所以我以为这个改革最大的利好，就是我们不一定要突破征用的办法，因为征用本身也在缩小范围。而可以在符合规划、依法登记，村民三分之二同意的前提下，通过出租、出让的方式获得直接入市。所以平等交换，在这个方面要平等。第二，增加了农民的财产损失，全国农民收入一般财产性收入只占2%—3%，如果我们贯彻不好这个法律要求，对浙江农民，特别是有条件地方的农民财产性收入应该是一个利好的消息。

　　雷刘功：几位专家就集体建设用地入市问题发表了非常精彩的观点，简言之，这个创新实际上是结束了多年来集体建设用地不能统一，国有建设用地同权、同价、同等的进入，入市的二元体，为城乡一体化的发展扫清了制度障碍。

　　大家都知道，大国小国是我们国家基本的国情，有专家认为，即使将来城镇化率达到70%，仍然有4—5亿农民生活在农村。所以这就涉及到一个问题，在土地制度改革过程中，如何处理好规模经营与小农户的关系?如何让小农户共享改革发展的成果?有请潘教授。

　　

　　浙江农林大学经济管理学院教授、浙江省乡村振兴研究院执行院长潘伟光

　　潘伟光：谢谢主持人。这个问题我理解确实是发展现代农业要处理好的一对关系，但是规模经营和小农户发展并不矛盾，现在农业发展的一个重要方向是走规模的道路，我们需要扶持小农户，需要支持小农户，需要富裕小农户。我们通过小农户的发展壮大，通过把小农户发展成家庭农产，把小农户联合起来叫合作社，这就是通过组织化、规模化经营走向现代农业的发展之路。所以我们的政策可能还是要往规模经济方向去发展，去引导，因为从长期来看，中国再过20、30年的发展可能也还是在国际意义上的小农户。我比较了一下韩国和日本土地经营规模的情况，韩国到现在土地平均规模每户大概28亩左右，日本平均大概40亩左右。这两个国家跟我们有相近的地方，也是人多地少，也是在推进规模经济，但是始终在国际上看来还是小农户。所以我们现在出台政策，促进小农户与现代农业的有机衔接，我想一个重要的框架还是要扶持小农户往家庭经营规模方向去发展，这是我们的出路。

　　另外要处理好一个重要的关系，也是我想要提出来的一个观点，就是现在这样一个时代需要进一步发挥集体经济组织统一经营服务功能的新的时代，为什么这么说?第一，集体经济组织是小农户利益天然的一个联合体，我们国家集体经济组织演变过程其实就是农户的集体经济。包括刚才提到的建设用地入市、宅基地的改革，以及承包地三权分制，其实很重要的是我们如何发挥集体经济组织的统一经营服务。从比较长的历史来看，我愿意借用张司长讲的农业4.0版，集体经济组织从发展来看现在是3.0版，前面人民公社是1.0版，到了改革开放家庭承包制是2.0版，现在我认为到了新的3.0版，这个3.0版其中一个关键的节点，就是前几年中央到地方一直推进的改革，在浙江表现为三权到人到户的改革，承包地到户，宅基地到户，还有股份合作制、集体产权制度的改革，三权到人到户固化以后，就形成了我们新的集体经济发展的基础。

　　刚才也提到了集体经营性建设用地入市，这个法律缺口的突破给集体经济的经营提供了新的空间，提供了一个巨大的集体的资产。所以现在的集体经济应该不是过去的集体经济的发展和环境，包括我们讲到的现在是乡村振兴时代，需要让乡村的价值重塑，让乡村的经济价值、生态价值、文化价值再重新塑造，让我们的资源能够开发，让我们乡村的形态再塑造，让我们乡村的文化能够再挖掘。所以刚才乡伴文旅的介绍很好，在嘉兴这个前沿地带，我们已经看到了乡村振兴美丽的图景。包括乡村振兴的这一系列工程，都需要我们集体经济组织的介入，包括像浙江万村组织化美丽乡村打造，也需要集体的统一经营、服务。当然农业领域，集体经济统一的经营服务的功能也是需要发挥的，过去这个领域太薄弱了。所以我的观点接下来需要抓这么一个重大的工程。

　　张红宇：我参与农业农村部最后一个政策，就是实现小农户和现代农业有机衔接，小农户和现代农业有机衔接从土地这个角度来讲我有几条建议：第一，要让越来越少的人种越来越多的地，所以土地经营权的流转面积2018年达到37%，浙江是50%以上，嘉兴是51%，上海松江是90%多。这是一条路径，因为规模越大，农业的产出率，对从业人员来讲收入会越高。这是一条路径，中国毕竟比不上美国，比不上俄罗斯，比不上澳大利亚，但是中国在土地规模方面绝对比日本、韩国的回旋余地要大得多。第二，实现小农户和现代农业有机衔接，从土地角度来讲，如果没有土地规模进驻，或者今天流转土地的规模进驻。第二条路径声音更响，就是服务业的发展推动着服务规模的进步。我提供一个数据，2018年托管半托管综合系数，农业农村实现了3.65亿亩的面积，耕种收入交给生产型服务业来承担。这个比例的提升，这个愿景的提升，比2017年足足增加了50%。事实上，土地流转形成的规模经营速度是放缓的，但服务形成的服务规模经营大大加强，两条路径实现了小农户和现代农业结合的最好选择，符合中国的国情。谢谢。

　　雷刘功：最后一个问题，嘉兴大家以前都来过很多次了，市场化、城镇化程度比较高，产业基础也比较好，在农村土地制度改革当中各位能不能给嘉兴提点意见建议?

　　叶兴庆：嘉兴土地制度改革一直具有很强的带动作用，我希望未来嘉兴在土地产权的权力结构怎么样能够适当的开放。当然包括农民的退出，涉及到土地的承包权、宅基地社权等问题。也包括下乡、进乡的农民，因为创业和生活总是要落地的，这个地怎么来保障？我希望嘉兴在这个方面做一些探索。

　　张红宇：我没有更好的建议，在落实农地农用或者土地资源怎么样用于农业方面，嘉兴是做了表率的。换句话说讲，如果全国各个地方在农业用地上跟嘉兴看齐，我们的现代农业发展，特别是农业用地，我认为是要把嘉兴经验总结升华，在浙江推广，在全国推广。

　　乔润令：今天参会的有浙江、上海、江苏的，你们创造的经验是农村改革在城镇化背景下非常重要的，到现在仍然是这样。嘉兴的有些举措在当时情况下有点争议也正常，现在来看没有什么问题，非常好。建议继续推进，争取让农民有偿退出，有偿退出才能减少农民，才能富裕农民。

　　张红宇：乔先生提的我特别同意，正好我两个月前在江苏调研，我今天本来想讲讲这个案例，但没有机会。苏州的调研中，农村土地承包经营权退出，我发言这个试验做的非常好，现在叫苏州高新区，1.5万农户家庭，3.3万亩耕地，到去年年底退出了1.2万农户家庭，退出了2.3万承包土地，退出土地占全部耕地的70%。我总结了四句话，这个经验为什么成功，能够更好的退出？第一，有收入，苏州工业化高度发展，老百姓不依赖土地作为收入的来源。第二是退得出，他退出来以后谁接盘？苏州搞了大量的合作社。第三深度保障，退出来以后所有的农民保障条件和苏州市民如出一辙，完完全全，不是99%就是100%，原来保险市民是2000，他们也是2000。第四，管终身，退出来的农民群众只要你活到90岁，保障你的条件管到90岁，你要走了到走了的那天算。所以四句话真正让苏州的农民退的出，有保障，而管终身。所以应该极大范围的推广。

　　潘伟光：我的建议也与前面三位大咖相似。第一，要深化全民的完整和孵化政策，承包地办证之后抵押、担保、退出，特别是抵押、担保金融的全能，财产性全能非常重要，这对于激活农村的资源是关键之所在。宅基地根据我自己的认知，接下来可能一户一宅之后，把土地建设用地指标可以整理出来，这可能会有比较大的空间。经营性建设用地，这方面嘉兴应该着手进行政策、制度方面的系统设置，通过系统协调的改革来推进土地制度的改革。我希望嘉兴能够继续干在实处，走在前列，勇立潮头。谢谢。

　　雷刘功：谢谢。农村土地制度改革是牵一发动全身，这项改革只有按照习近平总书记关于农村土地制度改革的目标、重点、主线、路径，以及底线的要求，才能沿着正确的方向发展。

　　今天的圆桌论坛就到这里，感谢各位专家的权威观点和精彩的分享，也感谢各位的认真聆听。