1979年《关于加快农业发展若干问题的决定》出台始末(上)

　　本刊记者 魏登峰 许雪亚

　　1978年12月18日-22日，我们党在北京召开了十一届三中全会。全会结束了粉碎“四人帮”之后两年中党的工作在徘徊中前进的局面，实现了新中国成立以来党的历史的全局性、根本性伟大转折。这次全会也深入讨论了农业问题，通过了两个重要的农业文件——《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》(简称“农业六十条”)。因为不久之后，我们国家就启动了“政社分开、建立乡政府”的改革，短短几年内人民公社就没有了，所以“六十条”的事就不多说了。这次我讲一下这个“决定”出台的始末。关于这个“决定”，三中全会上只是“原则通过”，而且还是“草案”稿。所以，当时官方的说法是“同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》发到各省、市、自治区讨论和试行”。这个草案后经修改，又经四中全会表决通过，于1979年9月才正式发出。

　　《关于加快农业发展若干问题的决定》(中发[1979]4号)出台的事，我大体分三部分来说:第一，起草过程;第二，主要内容;第三，三中全会后进行修改的情况。

　　在农林部的起草过程

　　老实说，我没有参加真正的起草工作，但我参与了一些事，同时因为工作缘故，也有机会听到、看到一些情况。

　　“文革”结束后，研究室的很多外放干部回到了农林部，研究室一下有了好几十口人。那时开会，都是研究室的领导或老同志记录，我是小年轻，基本就打打杂。

　　起草工作名义上是在农林部，实际上是纪登奎(时任国务院副总理)组了个小班子在整，农林部有几位同志参加了，主要是我们研究室的谢华(时任农林部政策研究室主任)、刘堪(时任农林部政策研究室副主任)。研究室的裴润(时任农林部政策研究室副主任)有没有参加，我不清楚。方法基本是，农林部先起草，再交给纪登奎;纪登奎让他们的小班子改;改完拿回来再改。这样反复若干次。

　　农林部没有正式成立文件起草小组，文字工作主要是刘堪承担。

　　农林部的起草过程主要做了这么几项工作。第一是准备材料。什么时候启动这项工作，谁布置的，我不知道。我知道这事是在1978年4月份的一天，刘堪在政策研究室说，中央要出个“加快农业发展”的文件。为起草好这个文件，他就布置了一个工作计划，第一项就是准备材料。当时一下就列出了三十多个需要准备的单项材料，涉及农业方方面面。第二是召开座谈会。请农口各个部门负责同志来座谈，听他们讲情况，谈想法。后来扩大到农口部门司局级，让他们来汇报情况。还请来了财政、计划、银行、信用、商贷等其他涉农部门的同志，专门搞研究的一些大学教授，地方的一些老同志谈，特别是还请来专门研究国外农业的同志介绍国外农业的情况。整理材料，起草稿子，召开座谈会，这些事都是同时展开的。

　　起草的稿子都是刘堪负责，我当时没参加，所以基本看不到。稿子一共多少稿我不清楚，最后十二月份上全会的稿子是什么内容，我也不知道。但由于种种机缘，我先后见到三个稿子。那时我和张云千在一个屋办公。我们与刘堪很熟，之前写材料又总在一块儿，所以刘堪写这个稿子会不时让我俩校对一下。我猜测，实际上刘堪是以这种方式让我俩学习学习。我现在之所以还能讲讲这事，对稿子还能有点印象，多亏了刘堪这位老领导。

　　我看到的最后一稿是(1978年)九月中旬的。这离全会前的工作会议还有两个多月。这期间是否有新的稿子出来，我就不知道了。那个稿子出来之后，就送给了纪登奎，好像还代他起草了一个“说明”。

　　我参加了背景材料的整理工作，主要负责是三方面材料：一是农民收入问题;二是农业机械化问题;三是农村信贷问题。关于农民收入和农业机械化，地方都有历年的相关数据，各种统计资料比较齐全，所以完成起来比较快，通过起来也比较顺利。

　　对我而言，整理农村信贷材料是很困难的一件事。我参加工作后，从来没接触过信贷方面的问题。怎么办?我只好去找人民银行农村金融局。我开着研究室介绍信去了农金局，给我介绍情况的是肖冠中。我记得，他当时是农金局的局长，后来他当了恢复后的农业银行的副行长。我前后共找了他三次。第一次，他给我介绍农村金融情况，包括农业银行历史沿革，怎么分出来，怎么撤销、合并，当时农业贷款有哪些种类，利率怎么样，就是这些事。因为过去没接触过这些东西，大学里又没学过农村金融，所以我听不大懂。第二次，谈的时候，肖冠中就显得不耐烦了。他说，农村金融的事是“内行说不清楚，外行听不明白”。看到这种情况下，我很担心，万一他真不配合，就拿不到想要的材料，得想个办法，调动他一下。我们那时找部门要材料有个规矩，就是不让说具体用作什么，只能笼统地说“搞个文件”。为了让他知道这个事的重要性，我就跟肖冠中透露了一点，说，中央要搞个文件，要说说农业贷款的事，说不定还会涉及机构方面的事情。他一听，兴趣就有了，原来这不是一般搞研究的人了解材料，竟还有这么大的目的。他自然巴不得恢复农业银行。第三次去，他一下子就讲了一个半钟头。末了，他还要我过几天再去一下，说要整个文字材料给我。后来，他自己动手写了份农业贷款的材料。农业银行的来龙去脉、几十年怎么变化的;农业贷款有哪几十个专项，长期贷款有哪些，短期贷款有哪些，各个贷款的规模、利率又各是多少……总之，一大套的事，整理得很详细，很清楚。我把材料拿回来，压缩一下就交上去了。领导看完很满意，也顺利通过了。我心说，这都不是我整的。他们还说，小段还懂农村金融呢!实际我当时是根本不懂。有了这次经历，我也提醒自己，以后要注意学习农村金融的知识。为此，还真下了不少功夫。这才有了再后来，我能在中央农村政策研究室农村金融研究上独当一面。总体来讲，关于起草工作，我就做了这么一件事。

　　我见到的三个稿子，第二个稿子我已记不清了，第一个和第三个我印象很深。第一个稿子写了十三条，第三个稿子变成了十六条。

　　总的来看，三个稿子基本还是沿袭了“农业学大寨运动”那一套。那时正是1978年下半年，工作会议还没有召开，社会上虽有关于真理标准的讨论，但人们的思维基本还停留在原先的阶段，还是“阶级斗争为纲”、“农业学大寨”那一套。现在想起来，当时的几个稿子基本就是沿袭了那一套，就是要坚持以阶级斗争为纲，坚持学大寨，深入开展农业学大寨普及大寨县的活动，当然也有些变化，比如，农业学大寨县怎么抓法?根本经验有所升华，过去讲“一批二干三带头”，就变成了在农村开展“一批两打三整顿”。“一批”就是继续深入批判“四人帮”;“两打”就是“打击阶级敌人的破坏活动，打击资本主义势力的猖狂进攻”;“三整顿”就是“整党整社整风”。其实，从1977年下半年起，就改成这个口号了。这就是文件的基本精神，也成为文件的基本指导思想。文件也提出了很多具体措施。可以说，后来的三中(原则)、四中全会通过的决定里提出的具体措施都是那个时候提出来的。

　　农林部在起草过程中，大家很强调几件事情：一要增加投入;二要提高粮食价格;三要发展农工商一体化;四要发展社队企业。这些也是在每次座谈会上大家都普遍反映的。我记得，当时的稿子还建议国务院成立个社队企业管理总局，由农林部代管;还有建议说，要搞农工商综合体。当年有不少同志到国外考察，特别到南斯拉夫考察看到那里的合作社与其他社会主义国家很不一样，是农工商综合一体的，经营效果很不错。在南斯拉夫，农工商综合体缩写是“B.K.B”，用他们发音是“BAIKAOBAI”，为了更容易称呼，大家都叫成“背靠背”。包括领导同志都讲“背靠背”，讲这是农业发展的一条出路。怎么搞“背靠背”?就有一条说要把供销社下放到人民公社。有了供销社，加上有社队企业，再加上生产队的农业生产，不也就成为“农工商一体”了。这条好像三中全会的草案稿还有，但四中全会正式发出时没有了。

　　十一届三中全会怎么讨论这个文件，我不知道。在三中全会之前召开了个工作会议。以前，中央开全会前，都会开一个10-20天的工作会议。工作会议期间，就开始拨乱反正，把工作重心转到经济建设上来。此外，对彭德怀同志、“天安门事件”的平反，也是在这个会上定的。这次会议是我们国家的一个伟大转折。

　　会议进行之时，还出了一个“西单民主墙”事件。会议上讨论的一些事，在西单被用大字报讲出来。我看了，很惊讶。怎么一下子冒出这么些情况?最后三中全会发出来的稿子与原来的稿子也大不一样，基本是重新改写。我没参加会议，也没到会场服务。据我所知，我们研究室也没人参加会议，所以三中全会上的稿子究竟怎么改的我不清楚。我是陆续地听刘堪讲了一些情况。稿子在提交三中全会前，在工作会议上就发了，大家对稿子都很不满意，说稿子基调与工作会议精神很不一致了，但华国锋主席坚持按工作会议精神整出一个稿子来，开全会时把文件拿出去，哪怕是原则通过，以后再修改也行。听刘堪说，当时是胡乔木夜以继日地改了三天，才改成了。我们研究室是一点没参加。

　　三中全会原则通过了那两个稿子，“决定(草稿)”和“农业六十条”。我们拿到发出的稿子一看，完全不一样。与我看到的第三个稿子相比，这个决定(草稿)体现了三中全会精神，体现了工作会议精神。原来是十六条，现在改写成了四大部分。第一部分，统一对农业的认识。特别是系统地总结了七条经验。基本是把农业形势分成两段，五八年以前比较好，五八年以后就出事了。同时把农业问题的严重性说出来了。第二部分，当前要实行的二十五条措施。二十五条措施，原来的写法是既有当前的措施，又有规划的内容，“决定(草稿)”把它拆开，把部署性的东西和规划性质的方针指标全部放到第三部分，把措施拆开一个一个写，变成了二十五项措施。第三部分，现代化的部署。第四部分，加强领导。原来只有一条，现在写成几个部分。

　　三中全会通过的“决定(草案)”

　　三中全会原则通过了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》。这个“决定(草案)”与之前的稿子最大区别就是，把农业的事说得完全不一样了，特别是系统地总结了七条农业发展的经验教训。

　　关于农业形势：“从我国农业现状来看，农村生产力水平很低，农民生活很苦，扩大再生产的能力很薄弱，社会主义农业经济的优越性还远远地没有发挥出来”。这对农业的形势分析是比较实事求是的。

　　关于经验教训，一共七条：(一)我们一定要长期保持安定团结的政治局面;(二)为了保持安定团结，一定要正确地认识和处理农村以及全国范围的阶级斗争;(三)我们一定要集中力量抓好农业技术改造，发展农业生产力;(四)我们一定要持续地、稳定地执行党在农村现阶段的各项政策;(五)我们一定要坚定不移地执行以农业为基础的方针;(六)我们一定要正确地、完整地贯彻执行“农林牧副渔同时并举”和“以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中”的方针;(七)我们一定要加强对农业的合乎客观实际的领导。可以说，经验教训非常有针对性，就是讲过去哪些做得不对，但文件是从正面说，而且“一定要”怎么做。在学习过程中，大家一致反映这七条经验提得非常好，都说到根上去了。基本把农业学大寨运动那一套给否定了，对农业解放思想起了极大的作用。

　　文件提出的一些措施，对上世纪八十年代的农业发展甚至以后的农业发展都发挥出了很大推动作用。政策措施一共是二十五条。我重点讲三个方面。

　　第一方面，关于人民公社的政策。一是坚持人民公社的基本体制不要动。二是尊重人民公社生产队自主权，逐步取消对它的指令性生产计划，扩大它的生产自主权，不准随便抽调它的劳力、财产和产品。三是贯彻实施按劳分配原则。四是要保护农户家庭的自留地。讲它“是社会主义经济的必要补充部分，不能当作所谓资本主义尾巴去批判”。五是不要搞“穷过渡”。明确提出，“不允许在条件不具备时，匆匆忙忙地搞基本核算单位的过渡;条件具备的过渡，要报省一级领导机关批准”。实际上就是不让搞“穷过渡”。这一条在之前的稿子上，讲的是“积极稳妥地过渡”，基本是贯彻了陈永贵的思想，给人感觉是积极的态度。这五项政策，农民看了后拍手叫好，“这下解决问题了”。

　　第二方面，关于国家和农民利益关系。为理顺国家与农民之间的利益关系，“决定(草案)”出台了好几项重大政策。一是提高粮价。对统购部分的粮食，提价20%;超购部分在提高20%的基础上再提高30%，也就是提高了50%。需要说明的是：农林部原来起草的“只是超购部分提高到50%”，没有说“统购提高20%”。不管怎样，这下粮食就值钱了!农民种粮积极性一下就被调动起来了。我个人认为，后来粮食之所以能实现连年大幅增产，除了实行家庭联产承包制度外，这也是一个重要的原因。二是稳定粮食收购指标。严格规定“绝对不准收过头粮”。之前，按照粮食征购政策规定，生产队不管生产多少粮食，先把国家的征购任务完成。生产队被征购后，人均口粮不能达到一定标准的，国家再将粮食返销一部分。当年，有30%的生产队需要返销粮。“决定(草案)”规定“水稻地区口粮在四百斤以下，杂粮地区在三百斤以下，一律免购”。这样，当时全国就有三分之一的生产队可以不交粮了。城里粮食不够怎么办?扩大进口，进口粮食。这也是在三中全会上讨论提出来的。过去毛主席批判进口粮食是修正主义，所以之前没有进口粮食。允许粮食进口，可以让农民休养生息。三是工业品销售价格五年之内要下降20%。这就能有效缩小工农产品剪刀差。四是增加农业投资。农林部提交会议的稿子写的是，要把农业投入在整个基本建设投资中的比重从之前的8%~9%提高到20%，后来三中全会通过的稿子改成18%左右。不过，需要说明的是，这一条我们始终没做到，总体来讲也就维持在10%左右。这也不能不说是件令我们搞农业的人感到遗憾的事。另外，之前的稿子还规定，农业投资占财政收入的比重，中央不少于20%，地方不少于70%，地方财政收入70%用于农业。最后也不了了之，只是笼统地讲“地方财政收入应主要用于农业和农用工业”。五是增加贷款。提出“从现在起到1985年，要比过去增加一倍以上”。也就是五年时间要翻一番，在当时的条件下提出这个目标是需要很大的决心和勇气的。同时，提出“要有计划地发放专项长期低息贷款或微息贷款”，三年五年，八年十年，甚至到20世纪末。这条也没做到。还有就是决定“恢复农业银行”。这条后来做到了。农业银行从新中国成立后1950年首次成立，可以说经历了四起三落。“三反”运动后期，中国人民银行总行开始精简机构，1952年7月，农业合作银行被撤销。后来，为适应农业生产发展的需要，有计划地支持农业合作化运动，打击直至消灭农村高利贷，1955年国务院批准建立中国农业银行;1957年再次被撤销。直到1963年，在周恩来总理的建议下，中国农业银行总行在北京正式成立，中国农业银行第三次诞生了。我记得没过多久，1965年，中国人民银行、中国农业银行两总行党组向国务院和党中央报送了《关于中国农业银行同中国人民银行合并的请示报告》，认为人、农两行分设以后，出现了一些问题，有些工作有重复，增加了手续等等，中国农业银行第三次被撤销了。后来，1979年国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》。从此，中国农业银行以国家专业银行的身份为开端进入一个崭新的发展时期。恢复中国农业银行是一个很重要的决定。当时的农业银行与现在的很不一样，不是商业性的，贷款由国家按计划发放。农业贷款有很多专项，规模利率是多少都定死了的。

　　第三方面，关于农机化。毛主席提出了1980年要实现农业机械化。按照当时的情况，时间很紧，任务很重。不少同志就很犹豫，这个目标还提不提?要提，怎么提?一位国务院领导同志讲，这(个目标)是毛主席讲的，不仅要保证实现还要尽可能做得好些。所以，农林部提供的《决定》稿子就写上了：“中央重申，1980年基本实现农业机械化这一步不仅要保证实现而且应当尽可能把步子迈得更大一点”。为努力完成这一艰巨任务，实现毛主席提出的目标，就提出了“自己搞农业机械化”，就是组建社队企业，大力发展五小工业，自己生产小农机和化肥等。因为有“地方财政收入应主要用于农业和农用工业”这项政策，所以不少社队企业获得了资金支持，这对社队企业的发展起了很大的推动作用。

　　要我讲，最起作用就是这三方面的政策措施。

　　此外，还有其他方面的一些措施。比如，增加化肥供应。三中全会的这个“决定(草案)”发出后，我们很快引进了十三条化肥生产线，同时五年内将化肥降价了20%~30%。比如，开荒政策。后来真开出了2亿亩的耕地。当然，这件事现在有不同的评价。

　　现在来看，农林部提交三中全会的稿子，在政策措施方面非常有力有用，但基本调子或基本精神与全会很不一致，所以最后全会发出的稿子把精神基调给调了过来，一些具体政策措施给用上了。

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