城乡经济的二元结构现象是普遍存在的，任何从农业国向工业国迈进的国家，都要经历一个城乡二元结构的时期。所谓二元结构，就是先进的城市工业经济和落后的农业农村经济并存于一个经济体中。从国家发展的角度看，二元经济结构在一定时期内并存是难以避免的。我国的问题在于为了加快工业化，通过计划经济的手段，把城乡二元结构的状态通过制度进行固化，所以叫城乡二元分割的体制。随着经济发展进入新阶段，必然要打破城乡二元结构体制。第一次提出统筹城乡发展的概念是在2002年党的十六大报告，到2008年党的十七届三中全会，明确提出要建立城乡发展一体化的体制机制。这句话背后的含义主要有三个方面。

　　以农村税费改革为突破口，逐步完善农村基本公共服务

　　过去之所以城乡隔绝，农民不许进城，政府提供的基本公共服务也到不了乡下，主要是因为没钱。城里人上学、医疗这些最基本的公共服务大多数由政府承担，农民的事则需要农民自己办。所以当时农民羡慕城里人，就是因为农民没有城里人享有的基本公共服务。到了新时期，国家才具备了一定条件来建立和改善对农民的公共服务。党的十六大是我们向世界宣誓，进入新世纪，中国已经实现了总体小康，下一步要实现全面小康，在全面小康建设的20年时间中，我们要做到统筹城乡发展，城乡发展一体化。所以第一件事就是要解决基本公共服务城乡均等化问题。

　　破题之作是什么?就是农村税费改革。2000年开始试点，时任国务院总理朱镕基主持了这项改革。当时据农业部有关同志介绍，1999年农民加上农场，总共的税费大约是1350亿，直接对农民收取的负担有十几项。第一块是四项税，包含农业税、农业特产税、牧业税和畜禽屠宰税，这四项税总共不到400亿元。第二块是农村基层公共开支，一共有八项。五项由乡政府征收，包括义务教育、民兵训练、计划生育、军烈属优抚以及乡村修路架桥，这五项叫统筹，都属于公共财政开支，但当时没有钱，只能农民自己办;三项交给队里，包括公积金、公益金和共同管理费。这两块加起来是十二项。

　　还有一个“两工”，农民要出义务工和积累工。义务工是战争时期遗留下来的，前方要打仗，后方要支援。淮海战役的500万农民全部都是义务工，没有人给你钱，后来就延续下来了，修大工程、抗灾救险，只要动员农民就得去。积累工是合作化以后农村要修水利、道路桥梁等需要农民出工出劳。当时各地情况不一样，按照规定，一个整劳力一年应当做义务工和积累工20~30个。到20世纪末，农民的流动性增强，出两工找不到人，于是就提出不出人就出钱。这几项加在一起，还有数不清的摊派、罚款等等，加在一起，预计农民的全部负担为1350亿元，实际上我估计还不止这些。

　　当初设计了一个农村税费改革方案，简单讲就是提高农业税税率，农业税不到400亿，税率很低，当时大概不到3%。当初设想把农业税税率提高到7%，提高之后把统筹的支出放进去，不许乡政府再向农民征收，国家统一征收农业税。五统筹的钱跟农业税一起上交再返回来，列入国家公共开支。把村里面要收的也取消，作为农业税附加，由税务部门代收，收完后再返还给村里。所以这样定下来，两工就取消了，正税为7%，附加为正税的20%，就是1.4%，所以向农民征收农业税的正税及附加是8.4%，禁止其他部门再向农民收税。

　　这样折算下来，大概可以让农民减少500—600亿元的负担。当初是这么定的，2000年开始试点，2001年逐步扩大，2004年的中央一号文件提出，在此基础上要进一步降低农业税的税率。2004年3月5日，时任国务院总理温家宝在全国人民代表大会上做政府工作报告，我印象非常深刻的是，总理讲到农业税改革进入降低税率、逐步减少、最终取消的阶段，到2008年全面取消农业税，这句话赢得的掌声最热烈最长久。2005年底，国务院经中央批准，直接给全国人大常委会打了报告，要求正式取消农业税，废止农业税条例。全国人大常委会在元旦前通过，宣布2006年开始取消农业税。中国是农耕文明历史非常悠久的国家，也是农业税历史特别长的国家。规范的、有据可查的农业税赋制度，小学历史中都有讲，公元前594年，鲁国开始实行初税亩制度，到公元2006年彻底取消，农业税制整整经历了2600年，农业税的取消让农民省下了1350亿。

　　不让农民交税了，但农村公共服务的事情还得办，于是就要由中央和地方财政去解决。一是在基础设施建设方面，农村水电路气的建设，跟以前有特别大的区别。第二是政府提供的基本公共服务方面，很多必须由政府拿钱，比如说义务教育、公共卫生、文化事业，政府开始出钱。像义务教育阶段的孩子，无论在城市或是农村上学，课本费都不用花钱了，这最早是在农村开始的。

　　城乡一体化发展，不一定非要让农民进城

　　过去把农民工称作盲流，慢慢到民工潮，到现在要想办法让有意愿、有能力在城镇落户的农民进城落户，这个过程不简单，当然也不容易。许多城市推进困难，主要不是情感问题，从情感角度，都希望能举家团圆，在城里安居乐业。但是要有钱，农民工进城落户要有就业，要有住房，不管是买的还是租的，要有基本的公共服务，要有当地居民同等的社会保障，这都需要钱。个人拿一小点，主要是当地政府出钱。为什么弄的十分复杂，搞积分制之类的，说白了，就是各个地方要根据自身的财力来解决这些进城落户农民工的公共服务问题，农民工完全进城还需要一定的时间和财力。

　　我们对城市化曾有一个大讨论，一种思路是努力让农民进城，把地腾出来搞现代化经营。那就要考虑农民进城后干什么，他的选择和意愿是什么，如果没有建立城乡统一的基本公共服务体系前，就让农民进城，多数情况后果都很不好，拉美国家出现的贫民窟就是这样的。另一种思路是，农民为什么想进城呢?因为有政策洼地，可以得到农村很多没有的公共服务，农民才愿意来。如果城乡的公共服务能够基本一致，那农民就有了更大的自主选择权，到底是进城还是留在村里由农民自主决定。

　　从2003年开始，农村建立了新型合作医疗制度;2008年开始，农村实行了最低生活保障制度;2010年开始，农村实行了养老社会保障，这些是过去农民都不敢想的，现在这些制度都建立起来了，而且水平在逐步地提高。所以有理由相信，到2020年，即使城乡公共服务接不了轨，但差的也不会太多，这个变化翻天覆地。中央提出，政府提供的基本公共服务的阳光雨露必须普照到每一个农民的身上。现在跟几年前相比，农民进城的劲头已经有了很大变化，其中有城乡经济结构的变化，增长率的变化，农民的心态也有了很大变化。农民进了城确实能得到很多以前没有的东西，但同时也会失去很多珍惜宝贵的东西，所以进不进城对农民来说需要自己作出选择。

　　走出一条新型城镇化和新农村建设双轮驱动的道路

　　所谓城乡一体化发展，不是说把城市和乡村搞的一样，因为城乡之间的功能是不一样的。既然功能不一样，城乡从形态上就有区别，城市是集中资金、人才和创造力的地方，是一个增长极，是一个带动极;农村主要是提供农产品和生态环境的。过去走过一段弯路，认为搞新农村建设，就把城里的居民小区搬乡下去。我在江南见到过这样的农村改造，到村里去调查，遇到一个农民，住在十几层的电梯楼里，老农就跟我讲，住两天很高兴，住第三天发现这个东西根本不行，农民是要下地的，扛着镰刀、锄头进电梯，万一伤着怎么弄。农民要种菜挑粪桶，粪桶放在楼下又怕丢了，天天挑到楼上怎么弄。过去什么钱都不用花，水电费很少，利用村边地头房前屋后的闲散地，吃菜问题就基本解决了。但现在人家楼底下要种花，不让你种菜，都要进城买楼房，没想到住在楼里要花这么多钱。

　　我们现在经常听到农民想过城里人的日子，于是就认为要把城里的日子给农民过，其实不是这样的。到底怎么过，还得去研究，但有一条是确定的，从大的基本方向上讲，我们国家现在13亿8000多万人，很快就14亿了，原来很多专家计算，2030年到不了15亿人，现在又放开二胎政策，人口数量又上去了，现在算起来，到2020年大概还要到15亿左右。有一个基本的情况，习近平总书记也讲过多次，就是我国的城镇化率即使达到70%，至少还有4.5亿人要在农村生产和生活。而且习近平总书记在城镇化方面也讲过一句意味深长的话：“对于我国的人口城镇化问题，我们要有足够的历史耐心。”意思就是说，中国的城镇化是一个比较长的过程，人口的迁移稳定下来不是那么容易的，在很长时间内农村还会有大量人口居住生活，想让农民在十年八年内都进城，是不现实的。

　　因此我们才提出，要一手推进新型城镇化，一手加快新农村建设，必须走出一条新型城镇化和新农村建设并行不悖、双轮驱动的道路。现在可以看到，一些比较富裕、发达地区的农村，很多农民已经不愿当城里人了，他们觉得农村挺好的，公共服务跟城里正在逐步接近，医保有了，社保有了，干嘛非要进城。

　　(作者系全国政协常委、经济委员会副主任)