编者按：2017年11月1日，《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》提请十二届全国人大常委会第三十次会议审议。为了更深入地反映广大基层干部、农民群众的意见，把农村土地承包法律制度完善好，本刊约请十二届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟同志就完善农村土地承包法律制度的有关问题作一介绍。

　　农村土地承包法是2002年8月经九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，自2003年3月1日起实施的。农村土地承包法对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包经营权人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，发挥着重大作用。实践证明，农村土地承包法确立的农村基本经营制度是符合国情的。

　　农村土地承包法实施以来，我国经济社会快速发展。从宏观层面看，国家工业化、城镇化、信息化加速推进，对农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑，但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上，又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看，随着农业农村现代化水平的提升，大量富余劳动力转移到城镇就业，各类新型农业经营主体大量涌现，土地流转面积扩大，规模化、集约化水平提高，土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化及科技进步，都对完善农村土地制度提出新要求。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策，主要包括：在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局;维护进城务工农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法规范权益转让;允许承包方以承包土地的经营权入股合作社和发展农业产业化经营，试验探索农村承包土地的经营权(物权法、担保法为集体所有的耕地使用权)、农民住房财产权(含宅基地使用权)抵(质)押融资;建立健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度，加强用途管制，严守耕地红线，维护农民合法权益;建立完善土地承包经营权确权登记制度;切实保障农村妇女的土地承包权;稳步推进农村集体产权制度改革，确认农村集体经济组织成员身份等。党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。把被实践检验行之有效的农村土地承包政策及实践中的成功经验转化为国家法律规范，是完善农村土地承包法律制度首先要考虑的问题。适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，保护农民的土地权益，是完善农村土地承包法律制度的基本出发点。

　　一、关于农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分置

　　在2013年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。三权分置改革是继家庭联产承包责任制之后农村改革的重大制度创新，从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制主要解决的是调动亿万农民的生产积极性问题。三权分置主要解决的是农业规模化、集约化经营及发展现代农业问题。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩，占总承包面积的35.1%。党的政策具有重要的法源地位，需要在法律中科学界定集体土地所有权、土地承包权、土地经营权的内涵、权能及相互关系，明确土地经营权的法律地位。

　　(一)集体土地所有权

　　1.农村集体土地所有权的特征

　　农村集体土地所有权是经历了土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段形成的。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。

　　我国农村集体土地所有权制度是按照马克思政治经济学的理论框架设计的，其特征：一是集体土地所有权是自然资源产权与国家、集体长期投入产权的结合体，属集体成员共同所有，不能在成员间分割，成员个人不能行使集体土地所有权;二是集体土地所有权除国家依法征收征用外，不能非法买卖;三是集体土地使用权可以依法在集体外转让，单位、个人依法可以占有、使用、经营、收益;四是集体土地依法由村集体经济组织或村委会民主管理(90%以上由村民小组一级的集体经济组织或村民小组行使所有权)。集体所有制同全民所有制一样，是社会主义经济制度的基础。集体土地是集体所有制的重要基础，也是集体经济组织的重要基础。有观点认为，农村集体土地产权性质不清，土地股份合作治理结构不伦不类，这不符合我国实际。我国农村集体土地所有权及农村集体经济组织治理结构，具有中国特色，符合我国实际。界定农村集体土地所有权权能，没有必要按照西方的产权理论标准削足适履。

　　2.学界对集体所有权的认识

　　在学术界，对集体所有存在“总有论”“合有论”“按份共有论”“法人所有论”等不同理解。“总有”是指，一个团体享有所有权(如日耳曼法中的村落共同体)，团体对物享有管理权、处分权，成员对物享有使用权、收益权。如耕地分给家庭使用，森林、牧场、水流等公共用地集体所有，共同使用。有团体成员身份才能继承;无身份不能继承。“合有”(共同共有)是指，多个主体基于共同关系不分份额地享有权利，共同关系存续期间不能请求分割，如夫妻共同共有，家庭财产共同共有，继承财产共同共有，合伙共有。“按份共有”是指，多个主体区分份额地享有权利，可以自由处分其份额，并可自由请求分割。这种制度设计贴近个人所有权。“合有”与“按份共有”的区别在于是否区分份额、是否基于共同关系建立、是否能够自由地请求分割共有财产。

　　我国法律对集体所有的界定，先后有“劳动群众集体所有”(宪法)、“农民集体所有”和“集体经济组织所有”(民法通则)、“成员集体所有”(物权法)几种提法。完善农村土地承包法律制度，需要与宪法及相关法律衔接好。

　　3.集体土地所有权与土地承包经营权的权利平衡

　　农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。为了防止长期形成的“计划体制”“公社体制”的惯性影响，当时的政策趋向是防止处于强势地位的集体所有权侵犯处于弱势地位的土地承包经营权。2007年制定的物权法，将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决。从实践中出现的新问题看，完善农村土地承包法律制度需把握两个要点：一是立足于坚持集体土地所有权制度，防止集体土地所有权虚置(虚化);二是清晰界定集体土地所有权与土地承包经营权的权利内容，做到权利平衡，不相互挤压。

　　农村土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。这次完善农村土地承包法律制度，需要对集体经济组织在土地发包、流转、用途管制、调整土地收益公平分配等方面的权利再细化。如：对于长期撂荒、闲置、损毁土地及改变用途等情形，集体经济组织(或村民委员会)有权依法管理;土地被征收、征用后土地收益在农村集体及成员间公平、合理分配;对因特殊情形长期积累形成的人地矛盾突出问题，依法合理调节、平衡成员间的利益关系;土地流转中保障集体经济组织(或村民委员会)的知情权;发包土地避免外部非法干预等。

　　(二)土地承包权

　　土地承包权是承包地流转中从土地承包经营权中分置出来的，农户(需有本集体经济组织成员资格)拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。

　　土地承包包括家庭承包方式取得和通过招标、拍卖、公开协商等方式取得。对采用家庭承包方式的土地承包权(本文均指家庭承包方式)，学界有“身份权”“成员权”“资格权”“期待权”等说法。作为学术研讨，继续讨论，修改法律，必须定义明确。从实践看，土地承包权的取得有两个必备条件：一是土地承包经营权人具有本集体经济组织成员资格，二是已经与发包方签订了承包合同，缺一不可。据此，可以把土地承包权界定为“农村集体经济组织成员依法享有的占有承包地的权利”，完善农村土地承包法律制度需要对土地承包权的权能、取得、丧失、转让、保护等作出规范。

　　土地承包权的权利：一是承包期限内占有、流转承包地并获得收入的权利;二是承包地被征收、征用获得补偿的权利;三是依法转让承包地获得补偿的权利等。土地承包权可以互换、转让，但须在集体经济组织内进行。互换是为了方便耕作，转让是放弃土地承包权。这两种情形，发包方与新承包方需要重新确定承包关系。

　　采用家庭承包方式的土地承包经营权与土地承包权的权利主体相同，农村土地承包法表述为“本集体经济组织成员”，物权法表述为“土地承包经营权人”，民法总则表述为“农村承包经营户”。通过其他方式承包的，权利主体还可以是企业、各类合作社等。权利客体都是所承包的集体土地。土地承包经营权与土地承包权的区别是：前者是既承包又经营(目前约占全国承包农户的70%，承包土地的65%)，后者是只承包不经营，经营权流转给了第三方(目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%)。如果承包方未将承包地流转而是自主经营，则为土地承包经营权;如果承包方将承包地流转给第三方，则形成承包权与经营权分置，只有流转，才有分置。如果承包方与第三方的土地流转合同到期，承包方仍享有土地承包经营权。

　　(三)土地经营权

　　保障经营主体依法享有土地经营权，维护其合法权益，是完善农村土地承包法律制度的一个重点，也是农村基本经营制度的与时俱进。土地经营权是指一定期限内经营(使用)承包地、自主组织生产和处置产品，取得相应收益的权利。承包方将承包土地流转给第三方，经营主体转移，土地经营权设立。

　　土地经营权的权利：一是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿，以及因经营农业获得相关补贴的权利;二是经承包方同意，设定融资担保等。承担的义务：支付土地流转对价，补偿承包方为提高生产能力而对土地进行投入，不改变流转土地的农业用途，不破坏农业综合生产能力和农业生态环境等。土地经营权与土地承包权的权利内容不同，完善农村土地承包法律制度需要确立土地经营权法律地位，对其取得、退出、保护等作出规范。

　　调研中，对土地经营权有六问：

　　一是第三方取得的土地经营权能否再次流转?从现实考虑，如果土地经营权人要将经营的土地再租赁，应当征得承包人或其委托代理人书面同意。

　　二是取得土地经营权后要不要登记?土地经营权的取得，自租赁合同成立时生效。合同是当事人之间的一种合意，登记不是生效要件。登记主要针对物权变动，因为物权法定，不由当事人随意设定，物权变动时，需要将物权变动的事实公示，目的是防止第三人遭受损害，保障交易安全。土地承包经营权是用益物权，已建立确权登记制度，取得土地经营权再作登记，农民容易混淆。

　　三是用土地经营权融资担保拿什么作权证?如果不登记，用土地经营权融资担保拿什么作权证?目前有些地方是对土地流转合同鉴证，由政府支持的产权交易机构或委托的机构出具土地流转鉴证书，解决了金融机构的后顾之忧。

　　四是土地经营权的性质?第一种观点认为，土地经营权是用益物权，是承包户将承包地流转给第三方后，第三方主体所享有经营、收益、有限处分的一种用益物权，这种权利能够交易、具有使用价值和交换价值。此类观点引用大陆法系“次地上权”概念，认为土地经营权是用益物权的再用益。我国民法中，用益物权之上再设立用益物权的情况是有的，如物权法在土地承包经营权之上设定地役权，同理可以再设定土地经营权。第二种观点认为，土地经营权是依租赁合同而产生的债权。土地承包方与受让方通过合同约定权利义务，其对抗性、转让性、存续期限等符合债权特征。第三种观点认为，物权以长期存续为原则，建立在租赁合同基础上的权利，期限长可视为物权，期限短则可视为债权，不能绝对化。因此，土地经营权设定后，经营期限长的可视为物权，经营期限短的可视为债权。还有的观点认为，土地经营权是实行物权保护的债权。大陆法系不少国家的立法中，为保护处于弱势地位的租赁权，对债权进行物权保护，以提高承租人的地位。鉴于学界对土地经营权性质见仁见智，完善农村土地承包法律制度，以解决实践需要为出发点，只原则界定土地经营权权利内容，不过多纠缠权利性质。

　　五是土地承包经营权的概念要不要保留?2016年4月25日，习近平总书记在农村改革座谈会上指出，“建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’”。第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的民法总则规定，“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”。为此，农村土地承包经营权的概念继续保留，其定义是，土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、草地、林地等享有的占有、使用、收益、流转、入股以及土地被征收征用后获得补偿的权利。

　　六是土地承包经营权与其他三权是什么关系?土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是三权分置。把四权放在一个篮子究其相互关系，会见仁见智，但放在两个篮子分别理解，清楚明了。

　　二、关于农村土地承包关系“长期稳定”与“长久不变”

　　落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策，确保农村土地承包制度改革于法有据，是修改农村土地承包法要考虑的又一重要问题。从1984年到2008年，规范性文件和国家法律对农村土地一轮、二轮承包期限都作出过规定。

　　(一)“定额计酬”和“联产计酬”

　　1978年，党的十一届三中全会原则通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，拉开了我国农村改革的序幕。改革之初，主要是探索适应人民公社三级体制的农业生产责任制形式，即“大集体，小自由”。当时的农业生产责任制形式主要有两类：一是小段包工，定额计酬;二是包工包产，联产计酬，最受农民欢迎的是后一类。到1982年，全国实行联产计酬的生产队达到80%以上。中央认为，联产承包制可以恰当协调集体利益与个人利益，发挥集体统一经营与劳动者自主经营两个积极性，只要群众不要求改变，就不要变动。

　　(二)一轮承包期十五年

　　1983年中央关于《当前农村经济政策的若干问题》提出，联产承包责任制是农业生产责任制的重要形式，但群众要求实行分户承包经营的，都应当积极支持。1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》提出，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。

　　(三)二轮承包期三十年

　　中共中央、国务院《关于1991年农业和农村工作的通知》指出，“在农村政策中，通过实行以家庭联产承包为主的责任制，建立了统分结合的双层经营体制，为集体经济找到了适应生产力水平和发展要求的新的经营模式。这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善”。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。同时允许各地从实际出发，尊重农民意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度规模经营。1996年，中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》提出，“土地承包期延长30年，开发‘四荒’的承包期可以更长一些，这是稳定家庭承包经营的重大政策，一定要贯彻落实好”。1997，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》提出，“在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年，营造林地和‘四荒’地治理等开发性生产的周期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体的规定”。“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限”。1998年，中共中央、国务院《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

　　1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2002年修订农业法，增加了“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权”的内容。2002年颁布的农村土地承包法规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”。2007年颁布的物权法，增加了“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”的内容。从1984年到2007年，对农村土地承包关系用的都是“长期稳定”。

　　(四)“长久不变”的提出

　　2008年党的十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年中共中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”，目的是给土地承包经营者长期稳定的经营预期，在坚持农村土地集体所有的前提下寻求最有效的土地经营方式，巩固完善农村基本经营制度，保持农村社会和谐稳定。

　　对于“长久不变”的涵义，近些年来有不同的理解，主要是三种认识：第一种认为，长久不变是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变。第二种认为，长久不变是指二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户，不再设立期限，长久不变，增人不增地、减人不减地。第三种认为，土地承包相对公平和有效率的使用是问题的实质，“长久不变”要看实质内容是什么。从大量调查研究看，第一种认识符合实际，也表达了多数人的意愿。

　　基于上述第二种观点，也产生了新一轮土地承包“不需要设期限”与“需要设期限”之争。从对13个省、区、市的调研看，对这个问题有比较一致的意见，即需要设期限，基本理由：一是，土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念。存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、“买卖土地”(实质上是买卖土地承包权)、“土地兼并”之忧，增加管理难度，因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免，并且影响适度规模经营和集约化经营。二是，土地承包不设期限不利于化解社会矛盾。一方面，城镇化吸纳着大量农村转移人口，大量农民在城镇居住转为市民，承包期内农村又新增大量新出生人口，城乡人口结构正发生着史无前例的大变局。另一方面，因国家建设征地、灾毁、开荒、退耕还林等原因，土地数量在变，“有人无地种，有地无人种”并存。如果承包合同不设期限，会阻塞解决相关问题的途径，以后解决起来会更加困难。由于农村土地价值的显性化以及国家对农业的支持保护，土地承包政策实施中的矛盾纠纷，已从20世纪80年代中期的农民普遍担心政策多变，转为无地农民渴求土地承包权的公平。三是，土地承包不设期限会在操作层面带来新问题。如土地流转的期限，融资担保的期限，国家征收土地的补偿，国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等，都会遇到缺乏时间依据问题。

　　从已有法律规范看，土地承包经营权已法定为有期限物权并被社会接受。民法将物权分为自物权和他物权，自物权是权利人对自己所有的物排他性地享有占有、使用、收益和处分的权利，除非权利人放弃权利或标的物灭失等原因，自物权永续存在，具有恒久性。他物权是指权利人对不属于自己的物依法按合同约定享有的占有、使用、收益权利及有限的支配权利，他物权原则上是有期限物权，如现行法律中已出现的建设用地使用权、土地承包经营权、水域滩涂使用权等，如果将土地承包经营权调整为无期限物权，有法理依据不充分和引起概念混乱问题，也会出现法律间的冲突。

　　(五)第二轮土地承包到期后再延长三十年

　　党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。二轮土地承包期满后的再承包期限(指耕地)，在调研中，一开始有三十年、五十年、七十年、三十至五十年、五十至七十年等多种建议。按照受访者类型区分，农民和村干部持三十年的居多;乡镇和区县政府的同志持三十至五十年的居多。一些农民和基层干部认为，新一轮土地承包期限确定为三十年较为适宜，最长不要超过五十年。如果承包期再长，农村两到三代新增人口长期没有用于生活保障的土地，政府或集体经济组织若提供不了相应的社会保障，会形成社会性问题。有课题组在上海市五个远郊区对农民、基层干部问卷调查(有效问卷1212份)，认为长久不变的期限设为三十年或三十年以下的占65%，认为期限设为五十年的占12%，两者合计占77%。

　　按照党的十九大精神，将二轮土地承包到期后再延长三十年，一是有利于处理好稳定与完善的关系，既没有把稳定等同于固化，又防止了打乱重分土地，体现了土地承包关系稳定的主基调;二是有利于处理好坚持土地集体所有与保护农民财产权利的关系;三要有利于处理好土地流转、适度规模经营与化解人地矛盾的关系。总之，耕地承包再延长三十年，综合考量了土地适度规模和集约化经营、发展现代农业、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素，符合农村实际。

　　三、关于维护进城务工、落户农民的土地承包经营权

　　现行的农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。党的十八届五中全会决定提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。需要按照党的十八届五中全会精神，对有关法律规定作出修改。对于这个问题，有利于农民进城务工、落户是主基调。

　　农民进城务工，目前大约有2.7亿人，其中1.057亿在乡内务工，亦工亦农;1.68亿在乡外务工，离土离乡。由于历史形成的城乡二元结构，城乡居民在经济权利实现上差别较大，农民工完全融入城市将是长期的历史过程，不可能毕其功于一役。我国经济的周期性波动及中低速增长将成为常态，经济波动影响就业，就业首当其冲影响农民工，农村已成为就业波动的“蓄水池”。进城务工农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员资格享有的财产性权利，在农民进城务工处于流动状态时，只要集体经济组织成员资格保留，就不能剥夺其享有的上述三种权利。如果进城务工农民自愿转让相关权益，应尊重其意愿。

　　党的十八大以来，农民进城落户8000多万人，年均1600万人。进城落户农民又分为两种情形，一种是进城农民个人在城镇落户，在农村还有其他家庭成员，另一种是举家进城镇落户，连根拔走。有意见认为，对“连根拔起”这种情形，如果全家在城镇已居住一定年限，有固定住所和稳定收入来源，与所在城市居民无差别地享受社会保障，且已丧失集体经济组织成员资格，土地承包权应予转让。鉴于只有集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的法律规定，非集体经济组织成员转让承包地是依法办事。

　　2016年，全国人大农委委托30个省区市和4个计划单列市人大农委对此调查，汇总的情况是：16个省区市和2个计划单列市认为，农民全家已在设区以上的市落户，已丧失集体经济组织成员资格和纳入了城镇社保体系，土地承包权应当转让。10个省区市和2个计划单列市认为，经协商有偿转让，如果撂荒，则强制收回或强制流转。4个省区市认为，转让承包地操作困难，应继续保留承包关系不变。

　　从地方的试验看，只要补偿到位，有序、自愿转让是可以做到的，“有偿”及“补偿水平”，成为能否顺利转让的关键。

　　对此，在制度设计上要有清晰取向，在操作上留出缓冲期，有三个需要把握的原则：第一，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不能以退出土地承包权等三权为前置条件。土地承包权等三权在落户时是否转让，尊重其意愿。第二，农民全家户籍整体迁入城镇，纳入城市社会保障体系，丧失集体经济组织成员资格，发包方可支持引导承包方按照国家有关规定转让承包地。目前，建议由省级人民代表大会或常委会作出原则规定并规范必要的程序，把选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不要代替农民和集体经济组织作出选择。第三，在操作上，以何种方式转让、全转还是半转、转让后还能不能再恢复、转让的补偿资金从哪里来等，通过积极推进试点总结经验，现阶段可规定的灵活一些，也不必要求全国一个模式。第四，严格限制撂荒、改变土地用途及在承包地上建房，违者依法处理。(未完待续)