编者按：2月19日，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》由新华社受权发布。这是新世纪以来，党中央连续发出的第十六个“一号文件”，为我们做好新时代“三农”工作，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循。为了帮助大家进一步理解文件精神，我社《农村工作通讯》第一时间特别约请中农办、农业农村部、国务院发展研究中心等单位参与文件起草的领导和专家，就文件精神和相关内容进行全面解读。本号自今日起连续推出系列解读文章。敬请关注。

把坚持农业农村优先发展的政策导向机制化

国务院发展研究中心农村经济研究部

叶兴庆、程郁、赵俊超、宁夏

　　习近平总书记强调，坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针。2019年中央1号文件对坚持农业农村优先发展、做好“三农”工作进行了具体部署。把坚持农业农村优先发展这一总方针学通弄懂做实，必须加深对其重要性迫切性的认识，通过机制化的建设，引导资源要素向农业农村流动，激活各相关主体推动农业农村发展的内生动力，促进相关政策协同发力、形成农业农村发展的大推动之势。

　　一、坚持农业农村优先发展是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求

　　与2020年全面建成小康社会目标对标，农业农村发展短板突出，需要坚持农业农村优先发展。一是缩小城乡居民收入差距任务艰巨。到2020年，城乡居民人均收入比2010年翻一番，城乡居民收入和生活水平差距持续缩小，是全面建成小康社会的硬任务。但农民收入的四大来源均增长乏力，特别是工资性收入增速受宏观经济下行影响明显;领先于城镇居民收入增速的优势在快速减退，城乡居民收入倍差缩小的步伐在放缓;农村居民内部收入差距在扩大，按五等份分组，顶部20%人群与底部20%人群的收入倍差，2010年为7.51，2017年达到9.48。二是农村人居环境欠账多。到2020年，社会主义新农村建设取得重大进展，农村人居环境明显改善，也是全面建成小康社会的硬任务。而农村基本公共服务发展明显滞后，补齐短板需要巨大努力。2016年底我国52.3%的农户没有用上经过净化处理的自来水，38.1%的村没有路灯，67.7%的村没有幼儿园、托儿所，82.6%的村生活污水没有集中处理或部分集中处理。三是巩固脱贫成果面临较大压力。到2020年，消除现行标准下的绝对贫困，是全面建成小康社会的底线要求和硬任务。至2017年底我国农村仍有贫困人口3046万人，特别是“三区三州”等深度贫困地区脱贫任务依然艰巨。即便在2020年扶贫攻坚获得完胜、贫困人口全部脱贫之后，由于贫困人口集中的这些地区自然条件差、脱贫基础弱，持续扶贫、防止返贫仍然面临巨大压力。

　　与2035年基本实现社会主义现代化目标对标，农业农村发展将面临巨大追赶压力，需要坚持农业农村优先发展。党的十九大明确要求，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。2018年中央1号文件对2035年乡村振兴所要达到的目标进行了详细阐述。与这些目标对标，农业农村发展面临巨大的追赶压力。一方面，2020年实现全面小康目标时农业农村比城镇发展水平明显要低，农业农村已经输在起跑线上;另一方面，在未来的现代化进程中，受经济规律作用，多种因素在促进乡村相对衰退。改革开放以来，我国农业农村发展相对滞后，固然有城乡二元体制的影响，但也不可忽视市场规律等客观力量的作用。在我国今后相当长的时期内，这些客观力量仍将持续产生作用，我国仍将承受农业弱势、乡村衰退的巨大压力，需要注入多种对冲力量，才有可能实现乡村振兴。

　　与2050年实现社会主义现代化强国目标对标，农业农村发展将面临巨大跟跑压力，需要坚持农业农村优先发展。党的十九大强调，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。2018年中央1号文件也明确要求，届时乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。与此对标，农业农村发展将面临巨大的跟跑压力。国内外农业生产成本和价格倒挂幅度将进一步扩大，农业承受的进口压力只增不减，如何发挥农业的比较优势和多种功能，以高品质支撑高价格、以高价格覆盖高成本，是避免农业出现系统性衰退必须破解的难题。农村代际差异进一步扩大，年轻人口持续流向城市，农村人口老龄化带来的乡村活力下降问题将日益明显。应对这些挑战，需要始终加大对农业农村发展的支持。

　　二、着力构建保障农业农村优先发展的六大机制

　　实现农业农村优先发展，需要系统性的大推进和全方位的制度保障，从根本上转变重工轻农、重城轻乡的发展导向，以公共资源的重点倾斜撬动配套基础条件和互补领域环节的协同投资，突破最低短板和最小规模约束，推动农业农村发展实现腾飞。

　　一要建立农业农村优先发展的规划约束机制。应以规划明确农业农村优先发展的目标与具体要求，树立城乡统筹协调与均衡化发展的思想认识和行动纲领，将农村居民收入增速、农村基础设施提升水平、农村公共服务保障水平作为约束性目标，将农村环境、农村产业、农村基本公共服务等突出短板作为重点任务，并确立具体推进的保障措施。应调整重城轻乡的发展布局，以城乡均衡发展为目标重新制定国土空间规划、城乡建设规划、区域与产业发展规划，统筹规划城乡之间、乡村之间的功能布局，合理确定中心镇、中心村、特色村、保留村、搬迁村、历史文化村等，明确各镇村的建设目标和工作重点，形成田园乡村与现代城镇功能互补、各具特色、交相辉映的城乡发展格局。尤其需要注意的是，土地利用总体规划修编应充分考虑乡村建设发展、现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，预留一定比例规划建设用地指标用于农村基础设施、公益设施、民生项目和产业融合发展项目。

　　二要建立鼓励和引导各类人才下乡的激励机制。应切实加大对农村基层工作人员的保障和激励，确保人才“引得进、留得住”“派得去、情愿干”，建立基层在岗补助与绩效工资相结合的工资制度、逐步提高基层工作人员的工资待遇水平，强化领导干部从基层培养、历练的人才选拔机制，将优秀干部和后备人才优先派到农村基层工作，把农村基层工作成绩作为干部晋升和提拔的重要评价标准，将农村基层工作成绩作为科技工作者、教师、医生职称评定标准的特殊加分项，加强对为乡村发展做出贡献人才的表彰与奖励。应搭建人才下乡平台，夯实农业技术推广站和科研实验站的建设，将其作为吸引和留住人才的重要平台;在有条件的村设立“乡村振兴服务平台”，根据村庄发展需要吸引人才进村服务;积极利用互联网等新媒体激发热爱乡村人士的贡献热情，建立“我为乡村做贡献”网络平台和公众号，吸引和对接志愿者进村入驻服务。应加大对农村创新创业的政策支持，吸引优秀人才下乡、返乡创业，支持各地因地制宜建设农民创业园、农业创客空间、农村电商孵化器等各类创新创业平台，为创业者提供土地租赁、设施配套、商务物流、市场网络、人力与技术资源、教育培训支持等综合服务。

　　三要建立财政支出优先保障农业农村项目的激励约束机制。应严格要求各地落实《农业法》对农业投入的要求，将中央和县级以上地方财政对农业投入增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度作为约束性指标纳入政府绩效考核，特别是要保障中央财政对“三农”投入力度逐步提高，强化中央财政对欠发达地区“三农”投入的责任。应着力提高财政支农资金的效能，优化“大专项+任务清单”管理机制，增强基层项目组合的操作弹性，弱化专项考核而强化对整体项目的综合绩效评价，探索设立非专项型的乡村发展项目资金，提高地方自主发展的积极性与主动性。应拓宽资金筹集渠道，提高土地出让收益用于农业农村的比重，将耕地增减挂钩、建设用地增减挂钩指标交易净收益全部划入农业农村支出预算专项，提高国债资金用于农业农村发展的比例，支持省级政府发行乡村振兴专项债，将低成本的市场融资机会优先提供给乡村振兴专项债。

　　四要建立金融支持农业农村发展的激励约束机制。应切实落实涉农贷款业务差异化监管制度，强化对县域金融机构涉农贷款比例和当地贷款用于当地存款的考核要求，把放宽涉农贷款风险容忍度的政策落到实处，优化涉农贷款奖励政策，建立农业贷款风险保障与救济制度、化解合规涉农信贷的周期性和系统性风险。应完善农村土地经营权抵押制度，建立完善与城镇资产同等化的农村资产价值评估机制，将金融机构农村不动产抵押贷款和城镇不动产抵押贷款视为同等风险等级。应强化政策性金融的政策引导力，拓宽政策性银行筹资渠道，推动政策性银行由直接贷款发放者向政策性信贷资金供给者转变，鼓励政策性金融机构发挥战略使命投资人的作用，通过项目组合投资和组织协调利益相关者的协调投资，以整体推动促进实现更高项目成功率和收益率，引导市场发现和识别农业农村发展机会。应支持农村金融机构向“农姓农有”转变，逐步提高农村金融机构中涉农资本的股份比例，通过提高涉农资本话语权，有效强化信用社为农服务的发展导向。

　　五要建立对农业农村生态功能的补偿机制。应加大财政对农业和农村生态功能区的支持，以主体功能区和农业功能区规划为基础，各级政府分配财政资金时应强化对农业主产区、生态功能区的倾斜支持，增加生态保护成效和农业产出贡献在资金分配方案中的权重。应促进生态资源价值的充分实现，以资源的输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制，加大对农业和生态功能区生态产品生产与营销的支持，为生态产品的“出山”提供运费补助支持，支持打造区域生态品牌，为重点生态保护区的生态产品提供免费的公益宣传，鼓励以众筹、预售、定制、专供以及产品与旅游联合营销等方式提升生态产品销售价值。

　　六要建立体现农业农村优先发展的领导机制。将农业农村发展问题放在工作决策和任务部署的首位，将研究讨论农业农村发展问题和做出实质性推进决策的频次作为评价各级党委和政府是否坚持农业农村优先发展的重要依据。研究制定农业农村优先发展评价指标体系，作为县级以上地方党委和政府政绩评价的重要标准。委托第三方机构研究编制农业农村发展优先指数，在科学平衡各地经济基础、资源禀赋、政府财力等因素的基础上，客观地对各地重视农业农村发展的程度、努力与进步程度进行评价。建立差异化的发展任务分配和发展绩效评价制度，突出涉农区县农业农村发展功能定位。

　　来源：《农村工作通讯》、中国农村网、微观三农

　　编辑：蔡薇萍、霍然、王琦琪

　　(作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部)