全国政协常委、经济委员会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文作《关于农业供给侧结构性改革的若干问题》

　　大家下午好!

　　非常高兴来参加这次论坛，尤其是听了四位领导关于农业风险管理的致词之后，切实觉得非常重要。他们是从期货和保险两方面来谈对加强对农业风险的管理，和农业健康发展，农民能够持续增收，所以我想这些都是今后农业政策要研究的非常重要的东西。

　　我想从另外一个角度，就是推进农业供给侧改革来强调一下，怎么化解农业发展或者增长中的一系列风险。刚才文辉主席讲到的，引用习近平总书记的讲话，我国农业的发展从过去的数量矛盾转化为现在的结构矛盾，这句话有非常深刻的意义。从我们国家对于粮食这个角度来说，过去的12年，粮食持续增长，从2003年8654亿斤增长到去年的12429亿斤，年度的产量提高了3815亿斤，平均每年增长300多亿斤，这个成就非常了不起。但是即便如此，和我们13.7亿人相比，还是不够的。现在总需求和总供给在国内相比，大概还有500多亿斤的缺口，所以进口粮食现在是必须。这几年的情况非常奇特，我刚才讲到我们的供需缺口有500亿斤，但是去年的进口粮食有2000亿斤粮食，为什么呢?一个问题是我们在供给结构不能满足市场的需求，因此有些不能大规模地进入市场。其中最突出的就是大豆。中国是大豆的故乡，但是中国已经成为全球大豆产量第四、进口量第一的国家，去年只生产了240亿斤的大豆，但是去年进口的大豆超过了1600亿斤，在去年进口的接近2500亿斤粮食中，三分之二是大豆，所以矛盾就显现出来了。你总的供求缺口只有500亿斤，但是光一个大豆就是1600亿多斤，国内大豆严重不足。同时由于进口了1600亿斤的大豆需求，其他的粮食品种实际上面临着过剩的现象，因为缺口只有500亿斤，而进口超过1600亿斤，实际上还有1100多亿的小麦、稻谷和玉米存在着国内的过剩。

　　第二大矛盾就是有些品种我们其实不全，比如说小麦、玉米和稻谷，这个我们都不缺，甚至是略有供过于求，但是去年也进口了八九百亿斤，为什么?因为我们生产成本高，价格贵，在国际市场上没有竞争力，同等质量的前提下，人家的便宜，消费者当然也会有进口的风险。于是我们现在最大的风险就是产得出来，能不能卖出去?这几年，我们概括为在粮食生产上出现了三量齐增的复杂局面，一个是国内的产量增加，二是进口的量激增，第三就是库存的数量也面临着，实际上就是刚才讲到的品种结构的矛盾和缺乏国际竞争力导致我们现在出现下降的局面。如果不改变这个局面，那么农民的生产将面临越来越大的问题，正是由于这些情况，总书记提出来加快农业供给侧改革，他明确地强调，农业供给侧改革就是要增强农产品的竞争力，这是我国当前经过一段时间的改革和完善的主要方向。所谓农业供给不足，不是短期的根据市场需求，在一些品种数量上作一些生产方面的调整，而根本问题是要解决农业的综合竞争力，解决农产品的国际竞争力，解决这两个问题，不是简单的数量能体现的，因此供给侧改革的核心应该从加快体制创新，这样才能真正实现农业供给侧结构性改革。

　　从当前的情况来看，这几年出现的国内的粮食和其他一些主要农产品国际竞争力出现下降，确实有复杂的原因。简单来说是四大原因：一个是从我们国内的经济发展中，我们没有很好的管控价格，甚至在一段时期内，超过经济增长。

　　因为经济上涨、土地价格上涨、资金价格上涨、劳动力价格上涨，农产品价格不断提升。尤其是在粮食产业上，政府在过去几年，大家看到2014年到去年，小麦的最低价上涨了三分之二，水稻的价格上涨了119%，这当然使得我们的农产品物价上涨，所以我们的国际市场价格高出40—50%。这是第一个方面。

　　另一个方面，全球经济问题爆发以后经济复苏缓慢，消费品、工业品的价格越降越低，2011年的时候，国际粮价达到了市场最高，今年的上涨价格，大概是在2012年，小麦和玉米下降了三分之一，玉米下降了45%。这个现象非常奇怪，中国的市场上涨和国际市场粮价下降差不多，只有中国粮价上涨，没有国际市场粮价下跌。它有下降的趋势，我们的粮价也下降。

　　第三个原因，国际能源的消耗对国际农业的制约，一是对生态农业的影响，南北美洲等这些对资源的消耗对农产品的影响。第二是生物质能的影响，对生物用品的生产和玉米、油菜等的供应，国际供应量不足，导致了国际市场的占有量下降。

　　第四，人民币兑美元的持续贬值。最近虽然人民币在贬值，也是在1：6.7左右。国际市场的粮食价格都是按美元计价的，如果1吨大豆500美元，1：8就是4000人民币，1：6的话就是3000元人民币，所以我们这一段出现的中国农产品价格和粮食价格明显高于国际市场价格，是有着复杂的多种多样的因素。但是不能把它说成定论，我想还不能得出这样的结论。正是在这样的情况下，我们要加快推进农业供给侧结构改革，为什么这么讲呢?特别是去年，认为中国生产粮食经济上不划算，财政上要补贴，农民又得不到多大的利，国际市场上粮食价格低，还不如少生产。经济上这么分析似乎是有道理的，但是实际上可以看一下，到目前为止，全球每年生产的小麦、大米和玉米这三大谷物最高也就是7000亿斤左右。我们国内的粮食总需求大概接近13000亿，所以把国际市场上的全部买下来，也就是7000亿斤。如果是进口粮食，表现为中国农业这个产业安不安全，表现为中国农民的就业和生计安不安全，所以从这个角度来讲，中国作为一个人口大国，要确保粮食安全，就是要按照中央的要求，努力地实现谷物的自给，所以总书记提出推进农业供给侧改革。但是我们还是要有紧迫感，要在WTO规则下，比如我们现在的主要粮食品种价格比国际市场高出30%—50%，指的是我们在WTO规则下我们承诺的关税配额下的进口粮食大概是30%—50%。配额是什么呢?因为我们作为WTO成员，显然要承担起国际市场开放的义务，但是同样都有责任保护自己的粮食安全和农民的生计安全。因此我们经过艰难的谈判，取得了关税配额来管理进口粮食这个办法，我们承诺在关税配额下，每年进口的数量小麦是963.6万吨，玉米是720万吨，大米是532万吨，合在一起是2215万吨，相当于我们全部粮食产量的3.5%左右。这部分关税配额内的产品我们允许进口，我们只征收1%的关税，因此这样的粮食到岸完税之后，比国内的粮食价格高30%—50%。但是如果超过了我们的关税配额，对不起，关税配额的粮食进口要征收65%的关税，这是WTO的规定。很显然，我征收65%的关税，他无利可图，进不来。政府要保障我们的粮食安全，不仅仅是数量上供给的安全，还有保障产业安全和农民生计安全，所以这方面要有坚强的信心。

　　当然我们要推进一系列改革，总书记所论述的农业供给侧结构性改革，核心就是科技创新。从这两个方面来讲，我们下一步的任务非常多，至少要从这几个方面推进改革，供给侧的结构性改革真正能见效、真正能落地。

　　第一，要促使市场在价格形成机制中发挥决定性作用。比如我们从2004年开始对主要的粮食进行临时收购价以来，粮食在不断上涨，这是政府给农民稳定的收入。但是这个涨幅市场上是受不了的，所以一系列改革正在推进。中央已经明确提出，对东北的玉米要实行市场定价、价补分离的改革机制。这个政策一出台，今年东北三省加内蒙古玉米的播种面积减少了2300万亩，比去年减少了4.5%。而现在新玉米已经上市了，辽宁的玉米收购价大概在0.75元，黑龙江最低大概就是0.6元，农民蒙受很大的损失。但是还有第二个，就是价补要分离，价格定下去了，政府给农民的补贴。当然农民实际交售的价格加上政府补贴的价格，也不可能比过去的临时收购价格高。更严峻的问题在哪里?玉米关税配额是720万吨，去年实际不到474万吨，但是玉米可以有替代，大豆、高粱等，而这些产品都没有纳入关税配额，所以没法控制。小麦和高粱的关税只有3%，和大豆一样，进口多少都是3%。所以过去大麦和高粱不会超过200万的量，去年大麦和高粱的进口都超过了1500万吨，我们跟东盟国家又签订有自由贸易协定，来自东盟的农产品是零关税，所以这几个政策对利益的冲突是非常大的，去年进口了750亿斤，也就是说抢走了国内650亿斤的市场。所以玉米的改革非常紧迫，农民要理解，如果不把国内的价格能够合理地降到和国外的玉米、玉米的替代品、进口包含关税的价格打平的话。现在这些替代品的进口基本上都在1500万吨到1600万吨左右，平均价格是0.75元—0.8元。 所以从目前看，玉米的价格，政府可以让市场更加合理，如果东北的玉米改革成功，对小麦、大麦等等都有很好的引导作用。所以要加强市场机制，发挥积极的作用。这些年，为了摆脱农民的贫困，很多地方鼓励农民调整结构，大力发展经济作物，特别是山东地区，再过三年、五年，这些作物如果进入盛产期，还有没有市场?保护和增加农民的利益，要通过有效的改革，通过有序市场的价格，引导农民生产。如果市场过度地引导了，会有风险的。

　　第二是要加大风险的管控，今天上午屈部长在中东欧论坛上讲到，我们去年的风险率超过了56%，非常担心。但是有些贫困地，不要只看到经济价格高的作物上，比如说鲜花、盆景等。我自己是种过农产品的，我在上海，1978年到1982年，我在那里工作了4年，小麦等农产品在那个时候市场很好。

　　1956年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业发展纲要》。要求达到黑龙江以南，黄河以北的地区，粮食亩产量要达到400斤，长江以南要达到800斤，所以那个时候一天到晚念叨就是要上纲要，就是要达到400斤、500斤、800斤，那个时候我们在黑龙江种地没有那么高，就是300多斤。但是现在高了，小麦1000斤，玉米1200斤。奇怪的就是大豆，我当时下乡是在48年前，到现在全国大豆的亩产不到280斤，60年没涨过了，最多250斤亩产大豆，一亩种大豆的毛收入600块钱，如果种玉米，种一亩玉米1200元，但是你如果把大豆价格再提起来，国际市场到岸完税价不会超过3000元，而我们现在对于大豆的定价就是4800元，所以价提不上去，根本原因就是大豆这个品种科技投入太少、科技含量太低。所以我们必须加快推进科技进步，才能使我们的农产品形成有效的竞争力。

　　第三、加快推进农业经营体系的创新。 刚才几位都在讲到了新兴农业，在这个问题上，我觉得要从目前的情况去看，我们过去认为发展现代农业最重要的前提就是土地的流转集中到规模化经营，当然这个需要城镇化的配合，这个条件不是一下子就能具备的，而且在目前的情况下看，我们前一段规模经营的效果，现在在粮食价格下降的背景下，受到了很大的损害。因为很多农民发现，用这么高的价格租来的地种出来的农产品，没有多少利润。东北一公顷的玉米收入大概可以打2万斤玉米，按去年的收入价是1元斤，一公顷是2万元，2万元的毛收入去掉1万元的地租，去到各项成本7000元，那么种一公顷玉米只有3000元的利润，一亩地是200元。当然我跟农民说，今年的玉米价格基本在0.75元以下，它怎么种呢?2万斤同样的玉米只能卖15000，地租是1万元，各项成本是7000元，还亏了2000元。现在正处在这样艰难的情况下。但是发展规模经营毕竟是我们未来发展的方向，农民自己在想办法，想什么办法?最重要的办法就是只有这一条路吗?土地流转规模经营?实际上很多地方的农民发现用自己土地承包的经营权入股去成立当地的农村土地股份合作社，这个时候避开了土地租金问题，没有土地租金。生产出来的收入扣除成本以后，市价高的时候多收一点，市价低的时候少收一点，这样就统一起来，更重要的是推出了土地的托管、推出了土地的代征，推出了土地的社会化服务。所以我一直在想，我当年在东北搞粮食生产的时候，那个时候我们的技术水平在全国是很高的，一个拖拉机，从东方红的拖拉机后面带了各种机器，四五个人，就是2500到3500公顷，效率很高。但是现在不一样，现在东北用的什么呢?人家用的拖拉机是550马力的，我们那时候用的东方红54就了不起，现在是550马力的，而且技术水平比我们高很多，我问了一下像这样的拖拉机在东北秋天翻地的时候，歇人不歇机，一昼夜可以达到1500亩左右。你搞不到5万亩的地，用这样的拖拉机就要吃亏，但是不用这样的拖拉机就比不过人家?怎么办呢?就面对这样的问题，就是要让这样的拖拉机不是给一户农民用，而是几百户、几十户、上千户农民提供服务，所以在农业经营体系方面，有两条路要走，一条路就是推进土地的流转规模经营;第二是推进现代农业装备实现规模化的服务。这样就可以使我们的小规模农户也能够用到最先进的现代化农业装备，这样来提高我们的效率。所以我想从我们当前的经营的思维是有多种方式的，既要看到它的好处，同时也要看到进一步发展社会化的服务，让它扩大规模同样能得到很明显的效果。所以我们金融部门在支持的时候，不光要支持经营土地的大户，可能你们还要支持运用最先进的农业装备，为最广大的农户提供专业化服务的社会化服务组织。可能你到东北，现在到很多地方都能看到。今天上午袁隆平讲到了，在美国怎么办?每一个农场主都有无人机，在中国没人这么傻，中国在农业用微耕机是全世界水平最高的，而且一家一户就是15亩地，你让他买无人机。但是这一台无人机买回来，可以给当地的三千亩、五千亩，可以给当地200户农民服务，一定赚钱，所以中国农业现代化一定要有自己的道路。

　　第四条，就是要结合当前的实际，去支持和完善农业支持保护体系。我们的农业支持保护体系比较偏重于补贴政策，就是直接补的价格，直接补价格最大程度上就会扭曲生产成本，所以是有限的。我们经过很艰难的谈判，可以作这样的补贴，补贴量不能超过农业生产总值的8.5%，而像小麦、大米、玉米、棉花、蔗糖这样一些敏感的农产品，补贴率不能超过农业生产总值的8.5%，现在棉花和大豆已经远远超过8.5%。现在小麦、大米和玉米的补贴水平已经没有什么了，所以下一步支持农业，不能说不给农业，我可以给大家说，日本是WTO成员，他所承诺的大米进口关税按照今年的价格仍然是每公斤进口大米征收341日元，你可以看到进口一公斤大米征收的关税差不多要22元人民币，日本对他们农业保护是什么水平，我们怎么对我们农业保护?但是要保护的有办法有智慧、有技巧。还是要蓝项补贴，你不种我可以给你补贴，我保护地理、恢复生态环境，今年中央1号文件也提了，要对一些必要的地区实行休耕和轮作。还有一个就是绿项补贴，就是我们给农民的补贴不会直接计入生产成本，从而不能影响价格的增高。比如今天农业部和云南省在这里召开农交会，搭建这么一个大的会场，请大家来参加会议，促进农产品营销，这个就是绿项补贴。灌溉补贴电价，是蓝项补贴，但是政府支持农田水利建设，那就是绿项补贴。再一个就是发达国家对农民收入进行直接补贴，政府拿钱支持农村经营，支持农户，带来更多的经营发展，对收入进行直接保险。我想未来既要加大农产品的保护，也不违背世界贸易，使农业取得更好的发展。今年我们的论坛也提到，致辞的领导都讲到，证监、期货都好，农业的自身问题，自己的增长能够符合市场的需求，自己的增长符合农业发展规模，也可以吸收各国的农业政策，使我们的农业政策更加完善，使中国农业更好地向前发展!

　　我就讲这些，谢谢大家!