农业部经管司司长　张红宇
文章来源：《农村经营管理》2015年第4期

    2007年7月1日《农民专业合作社法》实施以来，农民合作社快速发展，截至2014年底，合作社达到128.9万家。农民合作社已成为构建新型农业经营体系、推进农业现代化的骨干力量，是促进小规模农户与农产品大市场有效对接、提高农业组织化程度、发展现代农业不可替代的重要的新型农业经营主体。随着农村改革的深化，农业农村经济发生了重大变化，《农民专业合作社法》的某些方面难以适应当前农民联合与合作的需求，亟须对《农民专业合作社法》进行修改。我就《农民专业合作社法》修改的必要性、重点内容和重点研究的问题谈点看法。
                                                    

一、关于法律修改的必要性

    （一）修改《农民专业合作社法》是实践发展的迫切需要。近年来，随着农村分工分业深化、农民分层分化加快，农民合作的愿望越来越强，合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样，推动了农民合作形式多元化发展。在以农业产业开发和农产品生产经营为纽带的专业合作社以外，涌现出社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社，都是农民群众在实践中的探索，符合农民群众的需要，一些地方的配套法规对此也予以了肯定。但是，这些类型的合作社突破了专业合作的界限，超出了《农民专业合作社法》的调整范围。需要对《农民专业合作社法》进行修改，扩展法律调整对象，为多元化多类型农民合作社的发展提供法律依据。

    （二）修改《农民专业合作社法》是中央的明确要求。中央根据近年来合作社发展的新形势和新变化，作出了大力发展农民合作社的重大决策部署。2013年3月8日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。2013年3月底，李克强总理在江苏考察时指出，股份合作、专业合作等是发展现代农业的有效载体，是大势所趋，是大方向。党的十八大强调发展农民专业合作和股份合作，十八届三中全会提出鼓励农村发展合作经济。十八届四中全会提出全面推进依法治国的新要求。2013年和2015年中央一号文件都明确要求抓紧研究和适时修改《农民专业合作社法》。为全面贯彻落实中央要求和部署，应当按照“农民合作社”新内涵，修改《农民专业合作社法》，为引导和促进农民合作社规范发展提供更加有力的法律支撑。

    （三）修改《农民专业合作社法》是社会各方面的强烈呼吁。基于加快推动农民合作社发展的目的，在制定《农民专业合作社法》时，考虑到我国农民实际情况，对设立合作社的标准条件、管理制度相对宽松，没有明确严格的退出机制，对合作社违法经营、侵害成员民主权利和经济利益、骗取政府项目资金等行为缺乏相应的处罚措施。由于法律没有对土地承包经营权出资作出规定，小农户的利益难以得到充分保障。同时，法律实施中也存在一些亟待规范的问题：有些合作社成员大会、理事会、监事会流于形式，管理不民主，甚至变成了家族社；部分合作社“合而不作”，成员仍“单打独斗”；有些合作社财务不公开、管理制度不健全；有的合作社有名无实，不开展经营活动，不为成员提供服务，处于休眠状态；有的地方发展合作社只讲数量增加，不讲质量规范。针对这些问题，社会各界强烈呼吁尽快修改《农民专业合作社法》，通过建立和完善相关监管制度，保护成员的合法权益，规范农民合作社运行。近些年来，一些全国人大代表、政协委员提出议案和提案，建议对《农民专业合作社法》修改完善，为提高农民合作社发展质量和水平提供制度保障。

二、关于法律修改的总体思路和主要内容

    按照党的十八大、十八届三中全会关于鼓励发展专业合作和股份合作等多元化多类型合作社这一总体要求，根据十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署，在修改《农民专业合作社法》的总体思路上，应立足于依法建社、依法治社、依法兴社，完善合作社法人治理机制，提高合作社治理能力和水平。我认为，在修法时要着重体现三个“结合”：

    一要坚持大稳定与小调整相结合。《农民专业合作社法》实施7年来的实践证明，其立法的指导思想、法律的基本架构、确立的原则制度仍然具有很强的现实意义。在保持现行法律总体框架、基本原则和主要制度稳定的前提下，应当重点修改不符合当前合作社发展实际的有关条款，适当调整完善专业合作以外的合作内容。同时，要力求进一步增强法律条文的针对性和可操作性。

    二要坚持顶层设计与基层实践相结合。农民合作社作为重要的新型农业生产经营主体，既涉及农民的经济利益和民主权利，又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定。在修改完善农民合作社法律制度过程中，必须从全局性、方向性上总体把握。同时，考虑到我国各地经济发展水平和农民的文化观念差异，需要合理吸收地方农民合作社立法经验和各有关部门促进农民合作社规范化建设的政策措施，将实践证明行之有效的做法上升为法律，以体现法律的适应性和指导性。

    三要坚持合作社基本原则与尊重农民自主权相结合。农民合作社是农民群众自我管理、自我服务的互助性经济组织，既要始终坚持合作社的基本原则，又要广泛调动农民群众的积极性，体现民办、民管、民受益的性质。在法律修改中，要充分尊重农民的主体地位，对农民合作社经营决策、机构设立、盈余分配等内部事务，在法律规定范围内，授权合作社章程或成员大会决议自主决定，也为未来农民合作社的创新发展留出适当空间。