农村集体用于教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务的非经营性资产是农村集体资产的重要组成部分。中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确要求：“对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护”。因此，如何建立好运营管护机制，更好地发挥其效能，是当前农村集体非经营性资产监管面临的新课题。为此，笔者对江苏省连云港市赣榆区农村集体非经营性资产现状进行了调查分析，并就此发表几点粗浅看法。

　　赣榆区农村集体非经营性资产的四个特点

　　资产类别多样化。在全区农村集体非经营性资产中，幼儿园85个、资产总额6207.54万元，五保供养服务中心25个、资产总额14963.13万元，建筑面积6.25万平方米，自来水厂69个、资产总额2971.74万元，秸秆气化站14个、资产总额1583万元，污水处理厂19个、连同污水管网资产总额35409.9万元，垃圾转运站122个、资产总额1586.13万元，垃圾车867辆、资产总额1795.53万元，村办公设施面积22.22万平方米、资产总额21715.89万元，办公用具21042件、资产总额2887.83万元，健身娱乐设备2681件、资产总额1486.11万元，路灯30786盏、资产总额4512.06万元，下水道248.41千米、资产总额20065.14万元，村庄水泥道路321.55千米、资产总额103299.93万元，社区卫生中心252个、资产总额3001.64万元，其他资产总额1514.2万元。

　　使用主体多层化。从农村集体非经营性资产使用管理层级分析，既有村级管理使用的资产，又有镇级管理使用的资产。在85个幼儿园中，村级55个、镇级30个。25个五保供养服务中心中，村级14个、镇级11个。14个秸秆气化站中，村级13个、镇级1个。19个污水处理厂中，其中村级12个、镇级7个。122个垃圾转运站中，村级55个、镇级67个。867辆垃圾车中，村级419辆、镇级448辆。

　　投资主体多元化。从农村集体非经营性资产投资来源分析，区以上财政及部门帮扶投入29856.67万元，镇级投入10571.91万元，村级投入147571.19万元。例如在村办设施投资中，村投资17687.8万元，镇投资1215.2万元，区以上投资2812.89万元。健身娱乐设施中，村投资668.73万元，镇投资448.6万元，区以上投资368.78万元。下水道投资中，村投资15048.86万元，镇投资1190.1万元，区以上投资3826.48万元。村庄道路投资中，村投资48504.55万元，区以上投资54725.38万元。五保供养服务中心、自来水厂、污水处理厂、垃圾转运站、秸秆气化站等投资主要以区以上财政及部门投入为主。

　　核算账目碎片化。从农村集体非经营性资产的会计核算分析，有的资金支出账目在财政部门，有的在相关职能部门，有的在村级。有的核算纳入账内，有的一直悬在账外，尤其是上级财政部门投入、帮扶、捐赠形成的资产。有的资金投入计入价值，但活劳动投入未计入价值。设施项目建设支出，有的作“支出”类处理，有的作“资产”类处理，会计账目不完整。

　　运营管护中存在的主要问题

　　产权不明晰。由于资产投资来源渠道多元化，资产形成中，既有财政资金，又有部门资金，还有镇村集体投入资金，资产产权不清的问题在相当程度上存在。特别表现在上级财政转移支付、扶持项目投入及部门帮扶捐赠形成的资产，产权如何界定、如何核算，处于模糊状态。

　　主体不明确。农村集体非经营性资产，尤其是镇级非经营性资产，处于“都管都不管”状态，谁是管理主体、由谁来管理、谁来运营、谁来维护、各自权责如何划分，亟待加以明确。

　　机制不健全。由于认识上的偏差，农村基层普遍存在重经营性资产管理、轻非经营性资产管理的倾向。由于管理制度不健全、责任不明确、运营管护不善，影响了资产效能作用发挥管理;管理措施不到位，导致部分资产流失。

　　核算不规范。由于投资渠道来源于各条线、多部门，层级多、管理主体不明，直接导致农村集体非经营性资产会计核算不统一、不全面、不规范。会计核算既混乱又松散，财务记载不完整，会计核算信息失真，这既不利于资产管理，也不利于资产运营及效能发挥。

　　五方面加强管护

　　明晰产权。对于上级财政转移支付和专项投入、部门帮扶、外部单位和个人捐赠形成的非经营性资产，应视同各级各方面对农村集体经济组织的赠与，一律界定为农村集体资产。镇一级管理使用的，一律界定为镇级集体资产。村级正在管理和使用的，一律界定为村级集体资产。做到产权明晰，切实解决好权属不清的问题。

　　明确主体。要以镇为单位建立健全由镇长挂帅，镇农经、财政、水利、国土、建管、民政等部门负责人参加的农村集体资产管理委员会，承担辖区内镇村集体资产的监督管理主体责任。包括镇级集体资产的购置，建设计划的制定和执行，资产租赁、拍卖或转让的审批，村级重大资产购建，处置项目的审核。委员会下设办公室，办公室设在镇农村经济管理服务中心，作为镇农村集体资产管理委员会的办事机构，负责农村集体资产日常管理工作，做到有人管事。

　　健全制度。要根据农村集体非经营性资产的特点和现状，建立健全非经营性资产购建、保管、维护、运营、处置等相关制度。明确范围，不留盲点、不留死角，对农村集体非经营性资产进行全面监管。明确权责、细化流程，把非经营性资产管理纳入依法规范管理的轨道，达到有章可循。

　　完善措施。针对不同类型的非经营性资产，制定和出台不同的管护措施。一是对办公设施、办公用具、图书馆室等资产要明确责任人，制定管护责任制，保证资产安全完整。二是对健身娱乐设施、路灯等应建立维护保养责任制，可根据以往维修费用支出情况核定基数，采取维护费用年度包干的形式，包干到责任人，超支不补，节支归己，提高其责任心，保证设施完好又节约费用支出。三是对自来水、秸秆气化站等设施可引入承包经营制，用企业管理手段和办法，搞好公益设施的运营。本着政府或村补助，用户适度缴费，承包经营者有利可图、愿意经营的模式，订立承包合同，搞好相关设施的运营，尽量以自身经营收入解决设施维护经费问题，减轻政府和村级组织的负担，保证设施的正常使用。四是对污水处理厂等运营成本高、技术标准严的设施，可采取条线(环保部门)托管的方式进行运营管理。上级拨付后期维护资金形成资产纳入集体资产范围核算，拨付政策性维护资金，直接用于弥补日常运转经费不足。五是对垃圾转运站、垃圾车等应在健全使用维护责任的前提下，采取依法收费、政府兜底的方式，确保设施的正常运营。六是对社区卫生中心、幼儿园采取民办公助的形式，责任人根据相关部门的批准，依法照章合理收费，用市场的办法进行运营和资产管护，为基层群众提供优质的服务。

　　加强核算。切实搞好农村集体非经营性资产的会计核算。对现有镇村集体非经营性资产进行清查登记，建立健全资产台账。对有据可查的，可据实按投入价值纳入账内核算，对无法查清投入额的，要按资产的重置价和新旧程度估价入账。今后，不论何种渠道扶持集体经济组织用于社会公益事业的设施投入形成的资产，全部要作为集体资产进行核算、管理。村级非经营性资产由所在各村进行管理，镇级集体资产由镇集体资产管理办公室进行管理。村级集体资产既可由镇集体资产管理办公室统一核算，也可由具体使用单位核算，镇集体资产办公室以台账动态监管，确保农村集体非经营性资产安全完整，资产状态完好，功能正常发挥，为农村群众提供多方位、全面、优质、高效的公共服务。

　　(作者单位：江苏省连云港市赣榆区石桥镇农经中心、赣榆区委农工办)

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