青海省是我国五大牧区之一，拥有草原面积6.32亿亩，其中可利用草原占全省草原面积的92%。但其地处高原腹地，尤其玉树、果洛等地区海拔都在3500米以上，自然条件极其恶劣，冬春季雪灾频发，畜牧业饲草料缺口较大，加之农牧民防灾减灾设施简陋，牲畜因雪灾冻死时有发生，严重影响牧民生产生活。

　　为做好草原牧区抗灾保畜工作，2020年11月，全国畜牧总站组织有关专家和技术人员赴玉树州玉树市，通过走访牧户和县乡村三级储草库(点)，与各级农业农村部门、农牧户代表、人大代表、调草企业和村干部座谈交流，了解青海玉树雪灾和饲草料储备等情况。总的来看，青海省防灾减灾工作稳步推进，饲草料储备体系已初步建立，地方农业农村部门多措并举开展饲草料储备，农牧民防灾减灾意识也逐步增强，但仍存在一些困难和问题亟待解决。

　　基本情况

　　玉树州是青海省主要牦牛养殖地，2019年玉树州存栏牦牛137.57万头，占全省的27.8%;玉树市牦牛存栏42.9万头，占全州的31.2%。2019年玉树州出栏牦牛31.12万头，占全省的20.8%;玉树市牦牛出栏11.92万头，占全州的38.3%。据青海省林业与草原局测算，2019年青海省天然草原鲜草总产量达到9497万吨，折合干草3276万吨。现全州草畜平衡面积4978万亩，饲草料缺口约310万吨，需从900多公里外的海东地区调运饲草。

　　雪灾频发是制约青海畜牧业稳定发展的主要原因之一。据气象部门报道，2019年初玉树州连续出现了12次明显降雪过程，降雪量、强降雪天数达到当地历史同期最多，降雪日数为历史最多年，造成持续性积雪，最大积雪深度达22厘米，造成大量牲畜死亡，玉树、果洛部分乡镇道路中断。据行业部门统计，2019年雪灾造成全省237万头(只匹)牲畜因草场积雪覆盖觅食困难，死亡牲畜6.08万头(只匹)，倒塌损毁牲畜棚圈、储草棚等基础设施10万平方米，直接经济损失2.3亿元。其中，玉树州一市五县32个乡镇125个村遭受不同程度雪灾，受灾群众38146户、158076人，牲畜119.14万头(只匹)，直接经济损失1.38亿元。防灾减灾已成为青海各级农业农村部门齐抓共管的重要任务。

　　2019年，中央财政安排8000万元用于青海省农业生产救灾。省财政厅下拨玉树州、果洛州、黄南州、海南州、海西州、海北州和省三江集团，用于乡镇级饲草料储备库建设、县级饲草料储备库改扩建、合作社储草点建设、饲草料购置设备、饲草种植和病死动物无害化处理。其中，2019年农业生产救灾资金下拨玉树州3760万元，占当年全省中央农业生产救灾资金的47%。下拨玉树市630万元，占全州的16.8%，主要用于改扩建县级饲草料储备站1个，新建乡镇500平方米饲草料储备库2个，生态畜牧业股份制合作社250平方米储草点2个;储备饲草775吨、饲料375吨，种植一年生饲草1000亩，均已基本完成。

　　可借鉴的经验模式

　　青海省积极发挥政府支持和引导作用，逐步构建了五级饲草储备体系，多措并举实现了“藏草于企”“藏草于民”，加快牲畜出栏，减轻了天然草场载畜压力，加快了高寒牧区畜牧业的转型升级。

　　政府积极引导，创建齐抓共管联动机制。青海省先后制定了《青海省农牧厅农业财政专项资金管理办法》《青南牧区牲畜越冬饲草料贮备项目管理办法(试行)的通知》和《青海省高寒牧区畜牧业防灾减灾饲草料储备运行管理机制》，规范了财政专项资金申报、预算、方案批复及下达(支付)和检查、验收等程序，切实加强和规范农业生产救灾资金监管，提高财政专项资金使用效益。中央防灾减灾资金实行专人管理、专款专用、专账核算，闭环管理。在救灾资金使用过程中，农财两部门形成了各负其责的工作机制。各地农业农村部门结合工作实际，也制定了相应的专项资金管理办法和运行机制。

　　创新储备机制，初步构建五级饲草料储备体系。青海省坚持“以防为主”总方针，在高寒牧区初步构建了“户、村、乡、县、州”五级饲草料储备体系。按照户有储草间(棚)、村(生态合作社)有储草库(点)、乡镇有区域储备库、县有储备站、州有储备调运中心，积极探索饲草料有序储备，防灾抗灾工作有效展开，各级政府职能有效发挥、财政资金有序滚动的新机制，促进形成了防抗结合、布局合理、运转有序的高寒牧区畜牧业防灾减灾体系。

　　推行“藏草于民”，引导牧民转变抗灾救灾观念。青海省推行“以奖代补”，将饲草料储备工作重点下沉到牧户。一是推行“藏草于民”政策。据青海省农业农村厅畜牧处处长杨毅青介绍：“通过推行牧民买3吨，政府奖励1吨饲草的做法，积极引导牧民自购自用，牧民防抗灾饲草筹备积极性已明显提高。”调研时，玉树市上拉秀乡曲新村牧民确帕在自家饲料库前，兴奋地谈到：“听说今年有买饲草料‘以奖代补’的好政策，政府还代我们集中购买，这样运费也节省了，今年我已花了4600元买了2吨燕麦干草，过些天计划再购买1吨颗粒饲料，今冬明春我家牲畜估计能安全越冬。”二是引导牧民转变观念。在调研座谈会上，曾被评为全国“最美奋斗者”，也是网络红人的上拉秀乡“放牧乡长”——格扎告诉调研组：“随着多项惠民政策和工程的实施，玉树州牧民生活居住条件有了极大的改善。以前发生雪灾时，牧民都住在到处都漏风的牦牛帐篷里，我们救灾的重点首先抢救灾民，根本管不了牲畜，也就是‘抗灾保人’。而现在牧民的房子里特别暖和，但是牲畜棚圈不够完善，缺草缺料，一旦发生雪灾，我们主要是‘抗灾保畜’。”玉树州农业农村局书记昂文旦巴谈到，当前玉树州藏族牧民“惜杀惜售”的观念也在逐渐转变，牧民防灾意识明显增强，普遍认可“卖一头救九头”理论，即“雪灾来临之前，将卖1头牛的钱来购买急缺的饲草料，雪灾发生后，就能解决9头牛口粮问题”。

　　培育新型农业经营主体，积极推进草牧业发展。青海省通过推行以草定畜、牧繁农育等措施，来促进草原生态保护、农牧耦合和牧民增收。一是促进草牧产业深度融合。通过在多地推广“牧繁农育”模式，引导牧民将牲畜早出栏、快出栏和多出栏，将牧区县转出的幼畜、仔畜通过生态合作社转移到东部饲草料种植基地进行异地育肥，既降低了天然草地载畜压力和育肥成本，又增加了农牧民收入和企业效益。二是培育新型农业经营主体。青海省坚持“种养结合”“草畜联动”，把草产业作为引领畜牧循环发展的基础工程。全省培育产业联合体20个，各类农民合作社发展到1万多家，鼓励生态合作社、饲草经营企业建立集中连片种植基地，稳定防灾抗灾饲草料供应;鼓励建立健全饲草料种植、加工、收储、运输为一体的配送中心，全面提升饲草调配能力。

　　存在的困难和问题

　　发展草牧业是巩固和拓展青海牧区脱贫攻坚成果与乡村全面振兴的重要抓手。尽管在中央农业生产救灾资金支持下，青海省防灾减灾体系已基本建立，“藏草于民”“牧繁农育”“农草牧用”的理念也已深入民心，但由于全省牧区多地处高原偏远地区，自然条件极端恶劣，还存在一些困难和问题。

　　物资储备库建设管理不规范。调研组调研时发现，玉树市的乡级和村级物资库无建设方、施工方、监理方信息公示。饲草料储备库设计不太规范，无通风排水设计。上拉秀乡曲新村饲草料储备库草料混储，没有分区分类管理，散存乱放，甚至堵住了仓库道门，仓库周边也没有明显的防火标识，更没有防火器具等物资，一旦发生火灾，后果不堪设想。

　　乡村饲草储备体系仍不完善。青海省牧区地域广阔、易灾面积大，雪灾持续时间长，救灾难度大。玉树州县级饲草料储备站在中央财政支持下通过改扩建做到全覆盖。但乡村储备的干草较多，精料种类和数量都较少，难以满足救灾补饲时的精料多样化需求。

　　运费补贴标准低，无绿色通道。从海东地区的乐都、贵德、民和等县到玉树州大约900公里，运输饲草料需要开车10个小时以上。青海省农业农村厅畜牧处副处长张茹介绍：“当前防灾减灾饲草料运费补助统一按照300元/吨饲料、180元/吨饲草的标准实施，没有根据运输距离实现差别化管理，加草产品还没有纳入绿色通道，饲草调运企业和个人积极性不高，造成偏远地区不能及时、足额完成越冬饲草料补库。”

　　物资发放不规范，宣传力度不够。乡级和村级饲草储备库规章制度和出入库台账不太完善。在上拉秀乡曲新村调研时发现，抗灾饲草料发放、调拨等无村级公示，档案台账管理也不完善，防灾救灾物资管理较为混乱，政策宣传不到位。

　　政策与措施建议

　　扎实做好牧区防灾减灾工作，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的必然举措，也是扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要手段。

　　健全资金使用规章和绩效管理制度。通过建章立制，明确各级政府的主体责任、细化政策条款，从饲草料储备经费下拨、饲草料购置补库到饲草料抗灾调拨建立明确的时间表、路线图，各级农业农村部门应切实加强监督和监管工作，努力做到台账清晰、调配合理、群众满意。

　　进一步丰富乡村级别饲草料储备种类。丰富饲草料储备种类，精料补充料储备工业化饲料外，饲草储备实行当地种植饲草或就近购置储备饲草，可适量储备青稞、燕麦等当地饲料原粮，以实现“储”“用”两便，确保及时对灾区牲畜进行舍饲补饲，减少牲畜死亡。

　　提高运费补助标准，将草产品纳入绿色通道。根据距离远近实行差别化补贴标准，协同交通、财政等有关部门，参照鲜活农产品，将草产品纳入绿色通道。在抗灾保畜稳效益的同时，降低饲草料调运企业成本，增加农牧收益，促进草牧产业深度融合，推动草牧业可持续健康发展。

　　提升管理水平，加强政策宣传。加快推行饲草料生产、购置、运输、存储、调拨信息直联直报和闭环管理。开展饲草料储备库管理人员培训，提高科学管护水平。在救灾物资发放环节，做好村级公示和群众相互监督。加大政策宣传力度，充分发挥救灾物资“及时雨”“救命草”的作用，让牧民群众切实感受到党中央的政策关怀。

　　培育新型农业经营主体，加深草牧产业融合。加大对中小规模养殖户(合作社)发展的扶持力度，引导养殖场(户)改造提升基础设施条件，鼓励开展农牧合作和联合经营，带动中小养殖户专业化生产，提升市场竞争力和防灾减灾水平，培育“牧繁农育”“农草牧用”产业联合体。

　　(作者：王加亭，全国畜牧总站;武建双，中国农科院农业环境与可持续发展研究所;赵鸿鑫，青海省饲草料技术推广站)

　　来源：《农村工作通讯》2021年第7期