根据财政部、农业农村部等七部门《关于开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”专项治理的实施意见》，笔者在援藏期间，与西藏财政厅等5个厅局有关同志组成调研组，赴那曲市色尼区、安多县、聂荣县、嘉黎县(以下简称四县区)，通过座谈、听取汇报、查阅资料和入户调查等方式，深入调查了8个乡(镇)、16个行政村、32个牧户，开展惠民惠农政策调研。　　

调研组到安多县滩堆乡其才牧户家里调查惠民惠农政策资金发放情况(左二为作者)

　　那曲市2018年惠民惠农财政补贴政策共39项，补贴资金(不含社会保险和教育类资金)15.01亿元，享受补贴农牧户达25.7万户、补贴人数达68.4万人次，入卡率达到97.2%。其中四县(区)2018年惠民惠农财政补贴政策资金(不含社会保险和教育类资金)6.3亿元，享受补贴农牧户达17.4万户、补贴人数达30.5万人次。根据调查情况来看，那曲市惠民惠农“一卡通”专项治理工作部署较为周密、措施比较得当，县(区)工作落实情况较好，但存在的困难和问题也不少，亟待解决。

　　主要经验与做法

　　那曲市地广人稀，海拔4500米以上，但当地有关部门仍克服高寒缺氧、基础设施极差、公职人员极缺等重重困难，通过完善农牧民基础信息，建立台账管理制度，严格资金发放流程，加强农业银行的营业网点和助农取贷点建设，努力将惠民惠农政策资金按期如数发放到牧民手中。

　　攻坚克难，建立台账管理制度。安多县滩堆乡地处偏远山区，尽管乡上没有农行营业所，但仍克服上网、用电等困难，通过建立较完善的台账管理制度，不折不扣地将政策落实到位。通过与乡长俄晓鹏等人座谈了解到，该乡主要从以下几个方面做好相关工作。一是加强政策宣传力度。在乡民生办、扶贫办等科室结合各自业务开展各类政策的培训和宣传等工作后，乡财政所每年组织各书记、主任、会计、出纳和驻村队长等人员举办两期政策学习培训班，对惠民惠农政策、“一卡通”办卡流程和补贴资金发放流程等向广大受惠农牧民进行广泛深入的宣传。二是积极做好信息更新工作。结合牧户人口自然变更情况，每年年初安排村“两委”和驻村工作队更改、补充、完善各村村民档案。根据相关政策要求，研究确定政策享受对象，准确采集牧户变更信息。三是建立完善的资金发放台账制度。乡财政所工作人员在每兑现一笔资金后，将资金兑现的各类原始发放表、银行回单、记账凭证等相关内容及时复印留底，并按年度分别将扶贫类、民政类、综治类、农牧类、工资类(村级工作人员务工补贴资金)的资金分别装订成册。

　　协作共赢，确保各项政策落地。各级财政部门通过加大与农业银行协作，在乡镇积极推进营业网点建设。索朗巴珠是色尼区孔玛乡农行营业所的所长，据他介绍，从2017年开始，该营业所通过“一卡通(折)”的形式为孔玛乡、达前乡和尼玛乡的23个行政村牧民牧户发放惠民惠农补贴资金。另外，孔玛乡农行营业所还为牧民提供贷款业务，为贫困户每年提供5万元(年利率1.08%)，为一般农户提供8万元(年利率2.75%)，2017年贷款6000万元，2018年增长到9000多万元，其中达前乡的牧民贷款占到65%。牧民贷款主要用于畜牧业生产、虫草贸易和楼房购置等，给牧区经济发展起到了很好的经济杠杆撬动作用，实现牧民增收与营业所创收双赢。

　　强化管理，遵守惠民惠农资金发放程序。聂荣县专门针对惠民政策制定了《聂荣县惠民补贴资金限时落实动态管理办法》，制作惠民惠农资金“两审一公”审批表，实现村(居)、乡(镇)、主管单位、财政局、农行逐级进行审批、审查，全面加强资金的审核、兑现和公示，从资金到发放的每个环节做到全程留痕、步步监督，确保每笔资金及时、足额兑现到户。实行逐级审核惠农惠民享受农牧户信息，首先由村级确定政策享受对象并采集相关信息后，及时上报乡级相关业务科室，由科室审核确认后上报对口县直单位复审，复审通过后由乡级相关科室报乡财政所，财政所再次审核相关信息后通过“一卡通”兑现资金，并及时兑付各类惠民资金，确保每笔惠民资金及时兑付给农牧民。

　　存在的困难和问题

　　从那曲市四县(区)实地调查来看，惠民惠农财政补贴资金“一卡通”制度推行受客观、主观因素影响较大，存在的困难和问题较多。

　　政策宣传不到位。传统的现金兑现模式在农牧民思想中根深蒂固，对现行“一卡通”制度的认识不够清晰，特别是偏远山区的农牧民受文化水平低、取现路途遥远等因素的影响，对使用银行卡存在抵触情绪。尽管四县(区)都给农牧民印发了藏汉双语《西藏自治区农牧民享受财政补助优惠政策明白卡》和《“一卡通”使用手册》等，但从实际调查来看，大多牧户对自己该享受的政策还不太清楚，对实行“一卡通”制度在保障资金安全方面的重要意义和相关政策了解不够深入，群众对自己或周边人应当享受的惠民惠农政策种类及金额不够熟悉，特别是部分补贴资金被分配成两次或多次上卡，加上银行打款信息有误，更增加了群众对上卡资金项目了解的难度。

　　乡（镇）银行服务网点覆盖率低。那曲市地广人稀，特别是高寒地区牧民居住分散，居住点离有营业网点的县、乡(镇)路途普遍较远，交通、网络、电力等基础设施落后，乡(镇)银行营业网点覆盖率低，网点覆盖面仅达到53%，导致部分群众存取款不便。安多县国土面积约10万平方公里，下辖13个乡(镇)，仅有4个乡(镇)有营业网点，网点覆盖面仅达到30.8%。以该县色务乡巴姆多宗村为例，由于乡上没有营业网点，牧民取款需要到690公里外县上农行办理。

　　银行对“一卡通”转账信息与惠农惠民政策信息有偏差。通过查看调查牧户的“一卡(折)通”银行流水转账清单，发现存在转账信息与惠农惠民政策信息有偏差，甚至有些转账明细与实际政策名称完全不符，这不仅给资金核实带来极大的困难，而且对惠民惠农政策的宣贯造成负面影响，给牧民带来很大困惑。如安多县滩堆乡隆嘎村牧户其才的银行卡交易信息清单，从2017年以来所有惠农惠民直补资金均以“工资”标明;嘉黎县阿扎镇斯定卡村牧户查热的草原生态保护奖励政策资金在存折明细上是“一卡通”。

　　牧民保管意识不强，影响政策落实进度。在四县(区)偏远山区的农牧民使用银行卡的意识淡薄，甚至不会使用银行卡取钱，还得靠亲戚朋友帮忙。农牧民银行卡保管意识不强，丢失现象较为普遍，挂失后不及时办理新卡;办理新卡后也不及时向管理部门和乡(镇)财政所进行报备，有些牧民手机号码还经常更换，牧区牧民居住过于分散，四季转场放牧，大多地区没有手机信号，导致打款失败、牧民失联，从一定程度上影响资金的兑付进度。

　　惠民资金发放管理不规范。部分惠民惠农财政补贴资金仍以现金形式发放。经调查，由于四县(区)2017年网络、电力经常不稳定，加上农行系统年底升级改造，导致部分政策资金以现金形式发放，但牧民均已按手印、签字。主要有安多县帕那镇发放了生态岗位25.80万元现金，嘉黎县嘉黎镇发放了无劳力定向补助26.12万元现金，色尼区孔玛乡发放了草原生态补奖134.67万元现金等。另外还存在由于对基层信息采集不够准确、预算细化不够，导致部分惠民惠农财政补贴资金闲置或结余的问题。

　　措施完善与政策建议

　　通过调查，尽管那曲市在推进惠民惠农财政补贴资金“一卡通”工作中抓得紧、抓得实，探索出了很多好做法，但也存在不少困难和问题。为确保各项惠民惠农政策精准落地到户，必须立足于当地的发展基础、自然条件，以问题为导向，打通雪域高原惠民惠农财政补贴资金“一卡通”最后一公里。

　　切实加强商业银行在基层营业网点和助农取款点建设工作。尽管全区通信、电力、基础设施整体欠发达，但为了将惠民惠农政策落实到实处，建议有关部门进一步加强同商业银行的沟通协调力度，依据《财政部关于实施西藏自治区金融机构利差补贴和特殊费用补贴有关问题的通知》，按照每个点补贴300万元的标准，降低准入门槛，出台合理的财税补贴政策，加快推进营业网点和助农取款点的建设工作，提升覆盖率，让边远山区的“一卡通”从“麻烦卡”“糊涂卡”真正变成“便民卡”“连心卡”。

　　尽快实现“三卡合一”，进一步实现惠民惠农政策精准到卡。目前，四县(区)正在给牧民发放社保卡(医保卡)，该卡已将牧民户口、社保、医保、银行账户等信息绑定在一起，所以建议尽快将农牧民“一卡通”的银行卡与社保卡、医保卡实现“三卡合一”，切实解决因牧民丢卡、换卡、换手机号导致政策资金上卡失败的问题，也解决了户内成员享受资金不对称的问题，减少家庭内部矛盾，让惠民惠农政策从“精准到户”向“精准到人”转变。可以通过建设“社会保障卡一卡通”信息管理平台，将所有补贴归集到“社会保障卡”一张卡片，将业务集成在一个系统，实现数据大集中，业务操作、补贴资金发放全面留痕，构建“四个一”管理体系，即：“一张卡片归集”“一个平台管理”“一个云端互通”“一套制度管总”，全面性、系统性地开展“一卡通”发放工作。

　　加强政策宣传。要充分考虑青藏高原区农牧民居住分散、点多面广、农牧民群众文化水平低的客观因素，紧紧围绕惠民惠农政策资金“一卡通”的重要意义，通过走村入户、典型案例等进一步重点宣传“一卡通”方便、快捷、安全的优势，宣传现代理财和金融管理理念，转变农牧民现金支付习惯，提高银行卡在农牧区的使用率。针对群众对手中的银行卡接受何种补贴资金不太清楚，对政策规定、经办流程、补贴标准等也不太了解的情况，可以通过将补贴补助资金发放短信即时推送至享受对象预留手机号，也可以通过微信公众号提供政策查询、业务办理流程查询、补贴发放查询、公示公告、监督举报等措施来解决。

　　建立联动协调和绩效考核奖励机制。一是建议成立自治区政府主要领导为组长，相关行业部门负责人为成员的领导小组，进一步明确各部门职责，落实相关责任，夯实“部门管审核、财政管资金、银行管发放”的工作机制。二是制定相关激励和问责办法，对工作走在前列并取得实质性效果的地方给予适当的奖励，对工作落实不到位、敷衍了事的地方给予一定的惩罚措施。三是成立联合督导组定期或不定期开展相关检查，并严格按照激励和问责办法奖励或处罚有关单位和部门。

　　继续加大“一卡通”资金管理方面的治理力度。建议以此次专项治理为契机，以查促改，清理整顿不规范行为，进一步规范支付方式，减少中间环节，督促各级各部门加大推进惠农惠民财政补贴资金“一卡通”工作力度，确保所有惠农惠民资金安全运行。

　　(作者单位：全国畜牧总站)