凝心聚力 创设政策

　　推进草原保护建设再上新台阶

　　农业部副部长　于康震

　　我国草原近60亿亩，约占国土面积的2/5。草原是我国面积最大的陆地生态系统，也是草原畜牧业发展的重要物质基础和牧民增收的主要依靠，在生态文明建设、经济社会发展及维护边疆稳定和民族团结等方面，发挥着举足轻重的作用。当前，要实现“四个全面”的战略部署，以及中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见，促进农牧业可持续发展，必须广泛调动各方积极性，凝聚共识，加强草原政策创设，推进草原保护建设再上新台阶。

　　一、“十二五”草原工作具有里程碑意义

　　长期以来，由于自然、地理、历史等原因，草原牧区发展面临着不少特殊的困难和问题。主要表现在：草畜不平衡，草原灾害多发，生态总体恶化趋势尚未根本遏制;基础设施薄弱，产业结构单一，经济发展方式粗放，调结构任务艰巨;专门扶持政策不多，与中央对生态文明建设的要求和群众对生产发展、收入提高的期待存在明显差距，亟待进一步解决和完善。正是在这样的背景下，“十二五”草原政策紧紧围绕“三生”和“三牧”工作大局，持续发力，不断健全完善政策措施，形成了具有里程碑意义的草原新方针、新政策和新法规。

　　第一，确立了“生产生态有机结合、生态优先”的新方针。2011年，国务院印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，时隔24年再度召开全国牧区工作会议，明确了新时期牧区发展“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，为做好草原工作定下了基调。2012年，党的十八大首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”和“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。2013年，党的十八届三中全会进一步提出全面建立生态文明制度。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，草原综合植被盖度作为约束性指标写入文件。党中央、国务院对生态文明建设的系列战略部署，为我们做好新时期草原生态文明建设提供了重要遵循。草原作为生态文明建设的主战场，必须主动作为，发挥更大作用。同时，由于草原兼备生态生产功能，必须两手抓，通过促生产来巩固保护成果。2014年10月，汪洋副总理主持召开国务院会议专题研究促进草牧业发展，提出发展草牧业是农业生产结构调整的重要内容，是保障国家粮食安全的重要途径，要将草业纳入国民经济核算体系，推进种养结构调整，开展草牧业试验试点。正是在这一系列正确方针的引领下，草原生态保护和草牧业发展迎来了全新的历史机遇，草原事业进入了快速发展的黄金时期。

　　第二，实施了以草原生态保护补奖为核心的一系列草原新政策。2011年起，国家在内蒙古、新疆、西藏等8个主要草原牧区省份，全面建立草原生态保护补助奖励机制，在保护草原生态环境的同时，逐步转变草原畜牧业发展方式，促进牧民增收。当年中央财政投入资金136亿元，2012年增加到150亿元，并将政策实施范围扩大到黑龙江等5省的所有牧区半牧区县，2013-2015年，草原补奖资金也逐年增加。五年间，中央累计投入资金775.64亿元，实施草原禁牧面积12.33亿亩，草畜平衡面积26.05亿亩，牧草良种补贴面积1.2亿亩，牧民生产资料综合补贴284万户。作为新中国成立以来我国草原牧区实施的投入规模大、覆盖面积广、受益牧民多的一项大政策，补奖政策已成为强农惠农富农政策的重要组成，充分体现了党中央、国务院对“三牧”工作的高度重视和亲切关怀。与此同时，国家大力实施草原生态保护建设重大工程，退牧还草工程重点治理退化严重的草原，京津风沙源草原治理工程重点治理沙化草原，岩溶地区草地治理工程重点治理石漠化草地，新一轮退耕还林还草工程重点治理生态脆弱的陡坡地，“四大工程”指向明确，综合治理，与补奖政策相互配套，草原生态保护建设成效更加显著。此外，推进草原畜牧业生产方式转型的政策也陆续出台。2011年起，在补奖政策中安排资金启动“振兴奶业苜蓿发展行动”，大力推进苜蓿等高效人工饲草基地建设，并且支持地方统筹年度绩效考核奖励资金，用于巩固草原生态保护和扶持草原畜牧业发展。2012年，在退牧还草工程中增加舍饲棚圈、人工饲草地等转方式生产性基础设施的建设内容。2014年，中央投资3亿元在南方十省区启动实施“南方现代草地畜牧业推进行动”，开展南方地区草地资源化利用，发展牛羊产业。2015年，草牧业试验试点政策出台，中央对草种基地建设、人工草地建植、天然草地改良、草产品生产加工和金融服务等方面进行扶持，提升草牧业发展水平。这一系列政策围绕基本方针，相互衔接、相互配合，形成了新时期我国草原保护建设的政策体系，被称为“草原新政”。

　　第三，出台施行了以司法解释为代表的草原新法规。法规制度建设是管根本、管长远的大事。我们加强草原法制建设的决心从未动摇，脚步从未停歇。经过长期不懈努力，2012年，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》颁布施行，明确了破坏草原资源犯罪行为的定罪量刑标准，实现了《草原法》与《刑法》的有效衔接，为依法追究破坏草原资源犯罪行为的刑事责任提供了重要依据。我们认真贯彻党的十八届四中全会精神，依法治草，积极推进《草原法》修订工作，加快《基本草原保护条例》立法进程。结合行政审批制度改革，修订了《草种管理办法》和《草原征占用审核审批管理办法》。目前，我国已初步形成了由1部法律、1部司法解释、1部行政法规、13部省级地方性法规、5部农业部规章和10余部地方政府规章组成的草原法律法规体系。

　　与此同时，我国草原执法监督工作也迈上新台阶，草原执法监督能力建设不断提升，草原违法案件查处力度不断加大。目前，全国共成立县级以上草原监理机构近1000个，在编草原监理人员9200余人，草管员近9万人，全国每年查处各类草原违法案件1.8万起左右。各级草原监理部门积极与司法机关沟通协调，推动建立草原行政执法与刑事司法衔接机制。着力创新草原执法方式，采取省、地、县纵向联合执法和与公安、国土、环保等部门横向联合执法等方式，集中各方面力量加大对重大案件和高发案件的打击查处力度。2014年，各地共向司法机关移送涉嫌犯罪案件621起，是2013年的2.23倍。先后通报曝光了17起破坏草原资源重大案件的查处情况。草原新规的贯彻施行，不仅对违法者产生有效的震慑警示作用，对社会大众也发挥了很好的教育作用，营造了良好的依法治草氛围。

　　二、“十二五”草原工作成效显著、亮点突出

　　“十二五”以来的几年，是我国草原生态保护建设力度最大的时期，是草原畜牧业转型发展最快的时期，也是牧民收入增加最多的时期。“政策好、人努力、天帮忙”，牧区生态、牧业生产和牧民生活发生可喜变化，全国草原牧区呈现欣欣向荣的景象，主要表现在四个方面。

　　一是草原各项制度加快落实。在草原新政的推动下，草原承包、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等各项制度落实步伐明显加快。截至目前，全国累计承包草原42.5亿亩，占全国草原面积的72.3%。草原承包到户后，广大农牧民实行禁牧和草畜平衡制度，保护草原生态环境的热情高涨。目前，全国共落实草原禁牧面积14.7亿亩，草畜平衡面积26.1亿亩。同时，牧区各地加快划定基本草原，对基本草原实行最严格的保护，目前全国已划定基本草原22.5亿亩，为划定草原生态红线奠定了坚实的基础。

　　二是草原生态环境加快恢复。2014年，全国重点天然草原牲畜超载率为15.2%，较2010年下降了14.8个百分点。牲畜承载量的下降，使大部分草原得以休养生息。2014年，全国草原综合植被覆盖度为53.6%，连续4年保持在50%以上。全国天然草原鲜草总产量10.2亿吨，连续4年超过10亿吨大关。草原生态的向好，使草原涵养水源等生态功能逐步得到恢复。中华水塔三江源地区草原生态持续好转，水源涵养功能初步恢复，近年来年均出境水增加量超过100亿立方米，接近历史最大值，而且水质基本保持天然本底水平。

　　三是草原畜牧业发展方式加快转变。牧区各地按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，在保护草原生态的前提下，大力发展现代草原畜牧业。2014年，13省区新建人工饲草地1.2亿亩，新建牲畜棚圈8500万平方米。随着人工饲草地种植规模的扩大和舍饲半舍饲圈养的推行，牧区适度规模标准化养殖快速发展。2014年，牧区牲畜改良率和舍饲比例超过50%，出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%，13省区牛肉、羊肉和奶类总产量401.8万吨、296万吨和2667.9万吨，分别占全国总产量的58.3%、69.1%和69.5%，为保障全国草食畜产品生产供给作出了突出贡献。

　　四是牧民收入稳定增长。草原可持续利用的关键是“人草畜”三者之间的协调发展。草原新政在设计之初就充分考虑牧民生产生活协调发展问题，通过中央财政对牧民的直接补贴和生产性扶持等措施，弥补牧民实施禁牧和草畜平衡而减少牲畜的部分损失，调动农牧民保护草原和发展生产的积极性，发展草原畜牧业实现增收。“十二五”期间，草原补奖政策平均每年有139.3亿元资金直补到牧户，已成为牧民人均收入中转移性收入的主要来源。据统计，2014年牧民人均纯收入达到6287.7元，比2010年增加1793.3元，增幅达39.9%。其中，牧民每年人均草原补奖政策性收入近700元，占牧民人均纯收入的比重超10%。

　　三、“十三五”草原工作面临的新形势、新任务

　　“十三五”是建设生态文明、建成小康社会的关键五年，也是攻坚的五年。近年来，草原生态总体向好，但全国草原生态总体恶化局面尚未根本扭转，中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，草原生态系统整体仍不稳定，已经恢复的草原生态环境仍较脆弱。要如期完成草原保护建设目标任务，时间紧，任务重，压力大。

　　其一，提升草原资源管理利用水平任务艰巨。我国是草原面积大国，但不是草原资源利用强国。从人均资源量看，我国人均占有草原资源量4.3亩，仅相当于世界平均水平的3/5、澳大利亚的1/50，人均占有资源严重不足。从资源分布利用看，我国草原存在地区间不平衡、季节性不平衡、生产力不平衡和年际不平衡等情况，资源效益得不到充分发挥。从利用方式看，我国草原主要利用方式仍以传统草原畜牧业为主，生产方式较为粗放，与欧美等国外先进的集约化、精细化的生产相比差距明显。从承载力水平看，我国北方天然草原平均每50亩承载一个羊单位，改良后的天然草原平均8亩才能承载一个羊单位，这与加拿大等国平均5.3亩一个羊单位的先进水平比仍有较大差距。从管理方式看，我国草原管理较为粗放，监测体系不健全，尚未形成定期的草原资源普查机制，固定监测点建设滞后，国家级固定监测点目前仅建成162个，这与美国设立80万个草原遥感监测点和4万个固定监测点等精细化管理相比，差距明显。

　　其二，巩固草原生态环境建设成果任务艰巨。随着工业化、城镇化的推进，草原资源和环境承受的压力将越来越大，草原过度利用、保护不足，牲畜超载率仍在15%以上，近1/7的草原未得到休养生息，草原退化沙化和水土流失依然严重，沙尘暴等自然灾害和鼠虫生物灾害频繁发生，部分地区超载过牧、乱开滥垦、乱采滥挖等破坏草原现象屡禁不止，草原生态环境问题对国家生态安全构成巨大威胁。特别是《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》发布以来，在中东部地区禁养区范围不断扩大，畜禽养殖用地向草原地区扩展的冲动强烈，造成侵占草原修建规模养殖场的趋势越来越突出。此外，草原管理层级低、机构少、人手不足等问题突出，也难以适应新时期草原管护需求，巩固保护草原生态建设成果任务依然艰巨。

　　其三，推动草原畜牧业转型发展、促进牧民增收任务艰巨。草原地区分布着全国70%以上的少数民族、70%以上国家扶贫开发重点县，牧区经济结构单一，牧民增收渠道狭窄，牧民人均年收入水平还不到农民平均水平的80%。草原畜牧业作为牧民收入的主要来源，发展面临双重挑战。一方面，草料缺。饲草料占养殖成本的70%，是降低畜牧业生产成本的关键要素。如何在保护好生态的前提下、充分发挥天然饲草资源绿色经济的优势，抓好优质人工饲草基地建设，抓好秸秆等其他饲草资源的转化利用，为草牧业发展提供稳定的物质基础，难度很大。另一方面，水平低。草原牧区面积大、底子薄、基础差，生产经营方式粗放，发展水平落后，牧民增收始终没有摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的困境，一些高寒易灾牧区牲畜“夏饱、秋肥、冬瘦、春亡”的局面尚未根本扭转。如何完善并创设草原政策，实施草原重大工程，提升草原畜牧业抵御风险能力，实现发展方式转变，难度也很大。

　　其四，大力推进依法治草任务艰巨。我国草原法律法规体系还不健全，配套的部门规章不完善，地方性配套法规地区间更是很不平衡，多集中在牧区省区，南方省区很少。《草原法》第二次修订颁布距今已逾十年，已不能适应当前形势，需要修订完善。特别十八大以来，中共中央国务院关于生态文明建设的一系列制度安排，包括草原生态红线制度、草原资源资产产权和用途管制制度、草原资源资产离任审计制度、草原资源损害责任追究制度、草原生态补偿制度等，都亟需通过法律予以规定和健全。同时，《基本草原保护条例》已列入2015年国务院二类立法计划，也亟需加快推进。此外，草原监理人员少、素质不高、装备差，进一步巩固提升依法治草水平任重道远。

　　四、“十三五”草原工作的基本思路和重点工作打算

　　“十三五”草原工作的基本思路是继续按照“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的要求，遵循“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，坚持保护为先、预防为主、制度管控、重点治理和底线思维。全面落实草原生态保护补助奖励机制政策，深入实施草原保护建设工程，建立健全草原经营管护制度，着力保护和恢复草原生态环境，全面推进草牧业发展。

　　力争到2020年，草原植被综合盖度达到56%以上，天然草原鲜草总产量稳定在10亿吨以上，优质人工草地留床面积达到1.7亿亩，草原承包、禁牧休牧和草畜平衡制度基本落实，草原生态步入良性循环轨道;牧区牛羊肉产量达到650万吨，占全国总产量比重达到50%，肉牛肉羊规模养殖比重超过40%，草原畜牧业良种覆盖率、牲畜出栏率和防灾减灾能力明显提高，现代草原畜牧业建设取得重大进展。重点抓好以下五方面工作。

　　(一)稳定和完善草原补奖政策。“十三五”期间，我们将继续实施并强化草原补奖政策，按照“对生态保护的力度不降低、对牧民的补奖水平不降低、加强对草原管护和草原畜牧业转型的支持力度、加大绩效评价的力度”的要求，综合考量草原面积、牧草产量和牛羊肉价格增幅等因素，适当提高补奖标准，加大对草牧业转型升级支持力度，提高牧民的政策性收入。继续抓好禁牧休牧和草畜平衡制度的落实，各地可根据草原植被恢复情况，合理调整草原禁牧、草畜平衡的范围和面积，确保禁牧封育成效，有序实现草原休养生息。

　　(二)继续实施草原生态修复工程。坚持工程措施与自然修复相结合、重点突破与面上治理相结合，加大退牧还草、京津风沙源草原治理、岩溶地区石漠化草地治理和新一轮退耕还林还草等工程建设力度，并争取不断完善建设内容，提高建设标准。综合运用“退、围、种、管”等手段，加大草原“黑土滩”和退化草地治理力度，促进草原生态修复，丰富天然草原生物多样性，稳定鲜草总产量，不断提高草原生态产品生产能力。要积极谋划创设新项目，争取在“十三五”期间启动牧区草原畜牧业转型示范和防灾减灾工程，加强畜牧业基础设施建设，增强草原灾害防控能力，提升草原畜牧业转型发展水平。

　　(三)扎实推进草牧业发展。按照“生态优先、草畜配套，优化布局、突出重点，政府引导、多方参与和权责到省、统筹协调”的原则，积极协调资金，组织各地开展好草牧业试验试点区建设工作。加强草牧业基础设施建设，大力发展人工种草，强化基础母畜扩繁，推广良种良法配套，加快周转出栏，发展适度规模经营，因地制宜创新草牧业发展模式。积极培育新型经营主体，充分发挥行业协会等社会组织的桥梁纽带作用，提升产、加、销一体化程度，促进养殖、加工、流通等环节利益合理分配。支持发展直销、配送、电子商务等农产品流通业态，引领草牧业品牌培育与产业升级，鼓励经营主体发展体现草原文化、民族风情的特色产业，实现产业发展和牧民增收双赢。

　　(四)积极稳妥推进草原承包确权。进一步稳定和完善草原承包经营制度，依法赋予广大牧民长期稳定的草原承包经营权。农业部已组织在16个省区开展了草原确权承包登记试点。要抓紧认真总结提炼试点经验，探索建立健全信息化规范化的草原确权承包管理模式和运行机制，规范草原承包经营权流转，建立健全草原承包经营权流转市场，鼓励草原承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭牧场、牧民合作社、牧业企业流转，允许牧民以承包经营权入股发展牧业产业化经营，保障牧民的集体经济组织成员权利。推进征地制度改革，完善对被征占草原牧民合理、规范、多元化的保障体制，提高牧民在土地增值收益中的分配比例，保障牧民集体经济收益分配权，提高牧民的财产性收入。

　　(五)继续强化依法治草。抓紧修订《草原法》，增设草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等制，解决现有草原执法主体资格不明确、处罚依据不充分、处罚偏轻等问题，以适应新时期依法治草的需要。推进《基本草原保护条例》立法进程，全面建立基本草原保护制度，将基本草原作为草原生态红线的基线，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。加强草原监理体系和村级草原管护员队伍建设，充实执法人员，改善装备条件，大幅提升执法监督水平，加大草原违法案件查处力度，严厉打击和曝光破坏草原的犯罪行为。