自20世纪90年代开始，各地开始积极探索合作经济组织的发展之路，出现了大量的新型农民合作经济组织。2007年7月1日，中华人民共和国成立以来的第一部合作社法——《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施。10年来，在法律的保障下，新型农民合作经济组织发展迅速。

　　“合作社”的概念对于远离农村生活的人们来说可能比较陌生，提起合作社，有些人还将之与20世纪50年代中国的农民合作化运动画等号，甚至有些农民也对合作社一知半解，更不知道合作社该怎样运行。

　　2016年12月底，农业部、国家发展和改革委员会、财政部、水利部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家林业局、中国银行业监督管理委员会、中华全国供销合作总社联合发布关于公布2016年国家农民合作社示范社名单的通知，公布914家合作社为国家农民合作社示范社。除了国家级示范社，各个省份也会根据省内的情况评选出省级示范社。

　　可以说，以农民为主体的合作制已经成为农业和农村经济发展的基本形式，全国范围内农民合作社的数量也在逐年递增，除了各种专业合作社之外，近几年合作社之间的联合也越来越多。

　　2007年7月1日，中华人民共和国成立以来的第一部农民专业合作社法正式实施，这意味着，农民专业合作社的发展正式进入有法可依的时代。

　　合作社的形成溯源

　　1978年改革开放以后，我国实行家庭联产承包经营制度，农民获得了生产经营自主权，成为独立的财产主体和市场主体。随着经济的发展和市场竞争的日益激烈，小规模家庭经营抗御风险能力弱的缺点逐渐显现，农民便选择抱团、合作，一些地方开始组建与传统社区组织不同的新型农民专业合作社。

　　“在改革开放初期，多数农民很盲目地看别人选择什么样的品种种植，所以改革开放一方面给了农民自主权，同时也给了他们很大的压力，需要独自去面对市场，所以农民自发形成了新型农民专业合作经济组织。”中国农业大学人文与发展学院法律系教授任大鹏告诉民主与法制社记者。

　　1982年，安徽省天长县界牌镇17户农民联合创办了改革后我国第一个新型的农民合作组织——水产研究会。随后，各种类型的农民合作组织不断出现。

　　进入20世纪90年代以后，各地开始积极探索合作经济组织的发展之路，出现了大量的新型农民合作经济组织，并且发展迅速。

　　1994年，山西省学习日本“农协”，开始在定襄、临汾等4个县进行专业合作社试点，成为我国最早的农民专业合作社。同年，山东莱阳市因出口农产品项目，受日商启发，开始倡导农民专业合作社。之后，山东泰安，河北邯郸，北京郊区的顺义、房山等地，相继办起了一批农民专业合作社。

　　《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》提出，“要进一步深化改革，真正办成农民群众的合作社。”《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》提出要“发展多种形式的联合与合作”，对其“加大鼓励和大力支持”。那一时期的多项政策出台，都针对合作社的发展提出了专门的要求和鼓励措施。

　　“自发成立的组织在生产经营过程中就会有许多的障碍，没有发票、公章、银行账号，经济活动没有办法开展，这时，组织迫切地需要一个法律地位，法律地位只能通过立法来解决。”任大鹏说。

　　农民专业合作社法诞生

　　2006年10月31日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》,并于2007年7月1日正式实施，这是中华人民共和国成立以来的第一部合作社法。

　　这部法律赋予了农民专业合作社法律地位，赋予了其独立的法人资格，使合作社得以以合法市场主体身份进入市场，和其他经济主体发展业务关系，使得小农进入市场有了组织化的力量。

　　2017年，适逢《中华人民共和国农民专业合作社法》(下称农民专业合作社法)实施10年。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉告诉民主与法制社记者，在一开始订立这部法律的时候，并不是用“农民专业合作社法”，而是要制定“农民合作经济组织法”，但是由于农民合作经济组织所指的范围非常宽泛，很难精确定义，致使法律的制定难度很大。为了尽快通过法律，在使用法律的过程中逐步完善，就对大家能够达成基本共识的一类农民合作经济组织，即专业合作社，这样就有了农民专业合作社法。

　　“这部法律出台也推动了支持农民合作社发展的系列法律法规的出台，农民专业合作社登记管理条例、财务会计制度、税收优惠办法先后出台，还制定了合作社示范章程等。同时，法律也推动了各涉农部门和社会各界对农民专业合作社发展的支持。”仝志辉说。

　　不过，仝志辉也认为，专业合作社的定义，较为符合当时农民合作经济组织发展的状况，但是并不符合农民合作社的发展趋势。

　　“从农民合作社发展的长远趋势来看，专业不足以容纳农民合作社的经营范围和目标。即使是针对一个专门的农产品，也需要从产前的生产资料购买，产中的技术服务，到产后的品牌、销售服务。而即使是一个专门的服务，为了能够正常推行，也需要其他服务的配合，也需要扩大服务对象。”仝志辉说，在专业合作社的发展过程中，就有拓展其服务内容，向综合发展的趋势，这也是农民专业合作社法，要修订为农民合作社法的原因。

　　2013年、2015年度的中央一号文件提出要修订农民专业合作社法。随后，农民专业合作社法修改列入十二届全国人大常委会立法规划,由全国人大农委牵头起草。2016年上半年，全国人大农委就农民专业合作社法(修改草案征求意见稿)在一定范围征求有关部门和专家意见。就在刚刚结束的2017年全国两会上，黑龙江省齐齐哈尔市农业技术推广中心农技推广研究员谭志娟又提出议案，要求修改这部法律。

　　“空心”合作社大量存在

　　农民专业合作社法出台后，全国合作社总量保持着快速扩张的态势。据统计，2016年12月底，全国登记注册的农民合作社达179.4万家，比上年增长17%;实有入社农户占全国农户总数的44.4%，比上年提高2.4个百分点。

　　“十二届全国人大代表中有22位合作社代表，全国政协有一位合作社代表，这从侧面说明，合作社已经成为我国经济社会生活中的一个重要力量。”仝志辉说。

　　他认为，在农民专业合作社法通过以后，发展进入比较复杂的局面，一方面数量快速增加，另一方面，质量上出现两极分化且多数不规范的总体态势。同一个合作社，既可能满足普通社员的需求，也在便利着大户和资本谋利，甚至背后还隐藏着涉农部门通过发展合作社增强部门实力的部门利益。

　　仝志辉说，农民之间已经存在分化，那些先富裕起来的农民有经营管理实力和资本，能够调动政府资源，这些合作社大多不会遵循“盈余按照交易量返还给社、在合作社内部实行民主决策”等规定，而是首先谋求自己利益的扩大。

　　现有的法律规定了各部门扶持专业合作社发展的方向，各部门在具体扶持中以争取部门能掌握更多的财政资金为目标，使得对合作社的扶持变成了以给资金、给项目为主，在涉农部门缺乏对合作社信息收集和甄别能力的情况下，助长了套取行政资金、项目的倾向，出现了忽视乃至压缩普通农户利益的情况。

　　“目前大量存在的农民合作社，是空心、挂牌的，甚至是假的合作社。合作社既存在较为普遍的不规范现象，发展也面临很多困难，如缺资金、人才，也缺特别实用的外部培训。此外，股份合作、社区土地合作、合作社内部信用合作、联合社等创新形式，现有法律没有做规定，使得修法任务非常繁重。”仝志辉说。

　　国家对于合作社的资金补助，主要发放给先进示范社，任大鹏认为，但是扶强不扶弱与国家财政补贴的愿景也不完全一致。

　　“有些合作社没有做好可能就是缺资金。现在是只扶持那些办得好的合作社，从政绩上来说很光彩，但是就合作社内部来讲可能会存在不公平，所以也是一个问题。”任大鹏说。

　　因此，他建议在财政补贴上应该考虑产业布局，比如更有效的保障粮食安全，更能提高农产品品质的，更能体现环境友好、资源节约的应该是扶持的重点。还要考虑有一部分资金不再支持单个的合作社，而是应建立一个有关合作社的公共服务平台，即每家合作社都能够利用的平台。

　　联合社需法律规范

　　2013年中央1号文件明确提出“积极探索合作社联社登记管理办法”，2014年中央1号文件指出，要引导农民发展农民专业合作社联合社。这使得各地在发展合作社过程中，越来越多地利用联合社的方式。

　　在南方某县，十几家柑橘专业合作社自愿成立了联合社，统一经营、代理各种专业社的产品，避免了合作社之间的自相竞争。目前，国内像这样基于某一种农产品生产，通过专业合作社的联合，以降低成本、提高经济效益为目的的合作社联盟数量越来越多。“合作社之间的联合”作为推动合作社规范发展的重要方式，也被国际合作社联盟纳为合作社的基本原则之中。

　　仝志辉介绍说，在成员间成员权平等、成员民主参与决策上，联合社作为合作社的一种，和一般的合作社没有区别。在盈余分配上按成员与联合社交易额比例返还，和合作社的按社员与合作社交易额比例返还，也完全一样。联合社作为合作社的特殊之处在于其成员不是单个农户，而是合作社。

　　国家工商总局和农业部曾联合发文，明确规定联合社可以注册登记，从组织性质上来说仍然是合作社。联合社内部也是实行一人一票、一社一票。

　　“农民合作社的联合除了是合作社之间的联合，还会出现与外部企业、公司的股权联合。这两类联合形式在合作社联合社中能否并存，是否需要法律条款的约束，需要认真研究。”仝志辉说。

　　任大鹏也认为，如今联合社已经大量出现，产业链上下游建立联合社、横向联合等现象已经普遍存在，同样需要法律地位。

　　农民专业合作社法在立法时由于缺少实践经验，没有将“联合社”写入，而现在合作社联合社发展的实践趋势已经存在，但不规范的现象严重，在修法问题上，增加联合社的相关规定已经成为共识。

　　除此之外，仝志辉还建议，如果把联合社视为一类特殊的合作社，具有特殊的职能，有必要对联合社给予特别的监管，如更加严格的年报制度、监管部门主动上门监管等。