北安市有耕地面积516 万亩,其中75% 为黑土,是黑龙江传统的优质麦豆主产区。作为黑龙江省耕地轮作试点区域之一,北安市2016 年种植大豆250. 9 万亩,占总播种面积的72. 68% ,其中米豆换茬面积105 万亩,安排轮作试点59. 9 万亩,共向符合条件种植户发放补贴近9000 万元。调查组发现,这项试点政策在实施过程中喜与忧交织。喜的是政策深受老百姓的欢迎,种植户调结构、倒茬口、培地力的意识明显增强。几乎所有的农户都支持开展换茬轮作,也希望国家进一步扩大试点面积。忧的是政策在实施中还存在一些亟待解决的问题。

　　一忧政策出台滞后影响实效。政策既要及时出台有前瞻性,又要统筹配套有系统性。赵光镇赵光村陈贵明说,2016 年轮作补贴政策下来的晚,知道时已经播完种了。今年大家十分关注轮作补贴,到现在只知道国家有40 万亩的试点面积,但地块需要连成多大规模、怎么轮等都不清楚,种植大户就等具体文件出来,再决定流转谁的地、种什么作物;土地承包户也在等着给流转土地出价。赵光镇党委书记杨占才说,政策最好在头年出台,种植户就能早早合计种什么,既可以避免春耕前种子、农资等涨价增加成本,又可以让流转土地的农户安心外出打工。特别是大豆目标价格和玉米价补分离政策,将会对米豆轮作带来直接影响。

　　二忧政策落实尚存双重障碍。首先是三三轮作方式难以操作。城郊乡农机合作社理事长李富强,2016 年种了3 万亩耕地,一半种大豆,一半种玉米,他过去一直按米豆轮作种植,种植结构保持米豆平衡。他说,按三三制轮作要求,第三轮可以种小麦、马铃薯、杂粮、经济作物、饲料,政策鼓励大家种蔬菜,可是他这么大面积,能种什么? 种小麦? 现在耕地施肥太多,小麦产量很低,种了就得赔;种马铃薯、杂粮、饲料和蔬菜,秋后卖给谁? 附近的加工厂小,养殖场大多都有自己的饲料基地,况且现有配套农机都是种玉米和大豆的,种其他作物还要再增加投入。他还说:可不可以按米—豆—米或豆—米—豆轮作? 调查组在黑龙江北安和九三两个试点垦区中也发现了同样的问题。其次是土地连片要求带来新问题。土地承包户得知轮作补贴对地块和面积有要求,就等着这些新型经营主体找他们包地,不包就连不成片,包就要多给钱。虽然文件明确补给种植户的,但土地承包户也希望通过涨地租享受政策红利,这就大大增加了种植者的风险。城郊乡农服中心主任吴福来建议,可以把承包户的土地都流转给村集体,签订长期流转合同,承包地一年一定价;村集体再通过竞价统一发包给新型经营主体。这样土地连片集中并相对稳定,在承包户收益没减少的情况下,有利于轮作试点政策的落实。

　　三忧政策执行难以完全到位。去年耕地轮作补贴政策落实中,由于新型经营主体没有明确的界定标准,导致种植大户和普通种植户因补给谁发生争议,甚至引发多次上访事件。《2016 年黑龙江省玉米改种大豆轮作补贴试点工作实施方案》规定,补贴对象为“以种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体为主的实际种植者”, 种植大户认为补贴应有地块面积限制,普通种植户提出“新型农业经营主体为主”应包括轮作的普通户。为了化解矛盾,最后只好采用普惠制的方式,对所有符合条件的种植面积按65% 的比例折算发放。针对这些问题,今年北安市研究提出以下对策:一是“四定一签”。即定地块、定主体、定面积、定标准,签订轮作协议并绘制地标图,确保监管轮作试点有效推进。二是明确补贴对象。主要是以整村推进、农民合作社规模经营、连片5000 亩以上的为主。三是确定轮作期。以2017 年为起点,按三三制轮作,新型经营主体有充足时间统筹考虑三年种植计划,防止出现短期行为。四是改进轮作补贴发放方式。将当前补贴金一年一兑现改为前两年按照一定比例兑现,第三年验收达标后, 再将前两年余款连同第三年补贴款一并发放,确保轮作成效。