渭源县位于甘肃省中部，是六盘山片区国家扶贫开发工作重点县之一。全县总人口34.5万人，其中农村居民32.3万人。2015年全县GDP总量约为26.84亿元，城乡居民人均可支配收入分别为18587元和5814元，远低于同期全国城乡居民人均可支配收入的31195元和11422元。

　　受自然环境、基础条件等制约，渭源县农村贫困面较大、贫困程度较深。2011年底全县2300元以下扶贫对象达14.39万人，贫困发生率为44.5%。“精准扶贫”相关政策实施以来，渭源县共减少贫困人口约5.7万人，其中2014年减少2.75万人，2015年减少1.49万人，2016年减少1.46万人。截至2016年底，渭源县全县贫困人口约为4.57万人，贫困发生率约为14.83%。尽管精准扶贫工作开展以来取得一定成效，但贫困发生率仍处于较高水平。

　　易地扶贫搬迁实现“挪穷窝”

　　识别贫困户并准确把握易地扶贫搬迁贫困户的住房需求。易地扶贫搬迁对象主要面对居住在深山、石山、高寒、荒漠化及地方病多发等生存环境较差、不具备基本发展条件和生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的贫困农户。在征求该类贫困农户搬迁意愿的基础上合理选择搬迁方式、确定搬迁农户的住房需求。

　　渭源县目前对易地扶贫搬迁农户主要采取集中安置和灵活安置两种方式。集中安置主要包括行政村内就近集中安置、建设移民新村、依托小城镇或产业园区安置、依托重大工程和国有农(林)场等建设基地安置、依托乡村旅游区安置等;灵活安置包括插花安置、投亲靠友等方式。贫困农户可根据自身需要选择合适的安置方式，按照规划自建或联建住房。

　　严格控制住房面积标准，合理确定住宅建设补贴标准。渭源县按照《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》的要求，对住房面积进行了严格控制。2016年建档立卡户户均农村建房住房建筑面积为87.84平方米，人均19.12平方米;非建档立卡户户均住房面积100平方米，人均住房面积24.6平方米。城镇购房住房面积户均78.5平方米，人均住房面积16.6平方米。

　　按照中央预算内补助资金、地方政府债券、专项建设基金人均2.274万元主要用于建档立卡住房建设补助的规定，5人以上家庭补助资金不得高于11.37万元，3人以下家庭补助资金不得低于6.82万元。针对非建档立卡贫困户，提供人均5000元省级建房补贴。

　　创新投融资机制、解决资金筹集难题。善用国家易地扶贫搬迁金融贷款政策，争取农发行易地扶贫搬迁低息贷款。2014年和2015年渭源县政府共争取到中国农业发展银行易地扶贫搬迁低息贷款7.4亿元、易地扶贫搬迁项目专项建设基金5400万元，2016年申请政策性银行全额贴息贷款8634.5万元。

　　统筹利用中央预算内资金、地方政府债券、专项建设基金和金融机构长期低息贷款。其中，中央预算内资金全部用于住房建设补助;地方债券和专项建设基金在满足搬迁群众住房建设的前提下由县级统筹使用;长期低息贷款由县级统筹使用，用于建档立卡贫困户住房建设、基础设施和公共服务设施建设以及对建档立卡贫困户的后续扶持。

　　整合危旧房改造项目、畅通工程项目、饮水工程项目、农村电网改造项目等各类项目资金用于易地扶贫搬迁项目基础设施建设，以提升集中安置点基础设施建设水平。

　　产业扶贫实现“换穷业”

　　扶持农业特色产业，稳定贫困户增收主渠道。马铃薯种薯产业、中药材产业、畜草产业是渭源县农业特色产业，再加上蔬菜产业和玉米产业，构成了贫困农户收入主要来源。渭源县政府投入大量资金，建设马铃薯科技示范点、中草药材标准化种植基地、设施农业项目以发挥示范作用，鼓励农户扩大农业生产种植规模。

　　发挥新型农业经营主体的带动作用，鼓励农村能人、农业企业与农村合作组织带动贫困户增收。整合贫困户扶贫资金，作为股份投入到具有发展优势的新型农业经营主体。创新“合作社+农户”“企业+基地+农户”“企业+农户”等利益联结模式，通过企业和农村能人的带动，增加贫困户的就业机会，同时向贫困户传授种养殖经验和技术，从而保障贫困农户增收。

　　发展马铃薯、中草药等特色农业产业保险，降低自然风险和市场风险对贫困农户增收带来的不利影响。在国家层面实施的政策性农业保险险种的基础上，渭源县推广实施了针对当地居民的马铃薯保险，2016年参保面积比例约为63%;同时试点开展中草药产值保险，2016年参保面积比例约为12.5%，贫困户实现全覆盖。中草药产值保险为农户提供自然灾害风险和中药材价格下跌风险的双重保障。

　　积极开展农产品深加工，延长农业产业链，探索产业扶贫新路径。积极发展马铃薯、中药材等特色农产品种植和绿色肉食品、中药材加工及销售，积极推进电商物流、文化旅游、光伏发电等新兴产业，培育发展产业扶贫新业态，促进贫困户增产增收。

　　鼓励贫困农户劳动力非农就业，拓宽农户增收渠道。一方面为贫困农户劳动力开展培训和职业技能鉴定，提升非农就业能力素质，累计完成各类培训16.3万人次、职业技能鉴定1.3万人，实现贫困劳动力技能培训全覆盖。另一方面实施跨省务工劳动力交通费补贴机制，鼓励贫困农户劳动力通过非农就业实现增收，为建档立卡贫困户劳动力提供往返路费。

　　主要经验

　　善用扶贫贷款资金实现资产收益扶持。渭源县政府通过整合分散的扶贫贷款资金、助农资金及贫困户现有资源，作为贫困户的股份投入到具有发展优势的新型经营主体或农业企业的生产经营中，并以利润分红、技术培训、就业参与和产品回购等方式增加贫困农户的财产性收益或工资性收入。

　　坚持易地扶贫搬迁与创新投融资机制、产业培育发展、公共服务保障和基础设施建设相结合。首先，在选择易地扶贫搬迁集中安置点时，综合考虑贫困农户农业生产资源、非农就业能力等因素，依托城镇、产业园区、重大工程或国有农(林)场基地及乡村旅游区建设集中安置点，在确保贫困农户“挪穷窝”的同时实现“换穷业”，解决搬迁农户的长远生计。其次，通过创新投融资机制提高基础设施建设水平和公共服务保障水平，切实改善贫困农户的居住环境。

　　注重发展特色农业产业保险保障贫困农户稳定增收入。在渭源县，马铃薯、中药材以及玉米等农作物种植是大多数贫困农户的主要收入来源。干旱恶劣的气候条件经常导致贫困农户入不敷出，同时市场价格下跌的风险加重了上述问题。通过发展马铃薯保险、中草药产值保险等政策性农业保险，能够在一定程度上降低自然风险和市场风险对农户带来的冲击。

　　存在难题

　　易地扶贫搬迁安置区规划选址和用地落实难，征地费用上涨推高了搬迁成本。一方面受土地资源的制约，本村、本乡镇范围内适宜作为安置区的土地越来越少;另一方面由于拟建安置区的土地条件相对较好，原有农户大多不愿兑换、置换，加之征地费用不断上涨，使安置区选择、宅基地征地费用不断升高，落实难度越来越大。随着易地扶贫搬迁规模不断扩大，安置用地紧缺成为易地扶贫搬迁的主要难题。

　　易地扶贫搬迁住房面积标准过于严格，难以满足贫困农户的实际需求。为了降低贫困户在移民搬迁中的家庭经济负担，甘肃省对易地扶贫搬迁农户的住房建设面积制定了严格的标准，如2016年建档立卡户户均农村住房建筑面积为87.84平方米，人均19.12平方米;非建档立卡户户均住房面积100平方米，人均住房面积24.6平方米。

　　然而这与农村实际存在一定的偏差。贫困农户在住房建设时往往综合考虑到孩子结婚等人口增加的因素，在建造房屋时希望能够一步到位，现有标准与当地农户的生产生活习惯相悖，不能满足农户的实际需求。

　　易地扶贫搬迁项目中央政府补助标准偏低、地方政府财力难以配套，导致贫困农户搬迁资金缺口较大。当前易地扶贫搬迁项目建设资金由中央政府、地方政府和贫困农户共同承担。在具体项目建设中，由于中央补助标准偏低、地方财政财力有限难以配套，贫困农户搬迁的自筹资金缺口较大。在调研地区的上湾乡，目前已经完成异地搬迁的贫困农户几乎大部分都背负债务，部分农户多达10余万元。部分特别困难农户尽管有搬迁意愿，但受限于经济条件，无法进行搬迁。

　　扶贫产业培育较为困难，产业后续发展的可持续性存在一定问题。首先，在农业特色产业培育方面，目前渭源县农田灌溉、电力等基础设施建设薄弱，难以满足马铃薯、中草药以及玉米等发展要求。其次，农业产业链条较短，农产品生产、加工、销售脱节，产品附加值较低，经济效益较差。此外，在发展种植、养殖业过程中，技术型人才较少，大多数农民仍然依靠传统的耕作方式和养殖模式。

　　尽管新型农业经营主体在带动贫困户增收方面起到了一定的作用，但部分农业企业与贫困农户的利益联结机制松散，积极性不足;甚至一部分种植或养殖业合作社是为完成政府行政目标而设立，发展产业的动力不足，扶贫产业后续发展的可持续性存在问题。

　　贫困农户精准识别与现行农村低保制度不能有效衔接、部分地区贫困户和低保户错配，扶贫资金分配不均易引发农户之间矛盾。将“通过低保政策兜底一批”作为精准扶贫的一项内容，需要实现农村低保制度与精准扶贫政策的有效衔接，充分发挥两个政策在脱贫攻坚中有机结合的重大作用。当前，渭源县低保标准将农户分为一、二、三、四档。其中，一类、二类、三类、四类低保人均月补贴金额分别为275元、234元、84元和58元;一般一、二类低保农户占比较小，三、四类低保户占比较高。

　　村庄中特别困难户是少数，易于识别和推选，且推选后较少产生争议;除了特别困难的农户，其余的多数农户状况相差不大，然而一旦被确立为贫困户将会享受大量的优惠政策，从而引起农户之间的矛盾。此外，部分地区将三、四类低保农户确立为贫困户，导致贫困农户与低保农户错配，出现贫困户条件甚至比低保农户条件更为优越的现象。

　　精准扶贫考核机制有待健全，未对不同的贫困层面区分考核。渭源县扶贫工作主要分三个层面展开，即贫困县“脱贫摘帽”、贫困村退出及贫困农户退出。然而当前考核机制并未在不同层面进行区分。以贫困农户层面为例，当前考核机制同时对贫困农户满意度和同村非贫困户满意度进行测评，由于贫困户与非贫困户之间在优惠政策上的悬殊差异，容易导致非贫困户做出不客观的评价。对于非贫困户满意度的测评更适合在贫困村层面的基础设施建设、公共服务等指标开展。

　　部分贫困农户已经达到脱贫标准但不愿意退出，影响贫困工作的进一步开展。随着扶贫工作的不断深入开展，部分贫困农户已经达到了脱贫的标准，但不愿意在脱贫确认书上签字;因为一旦退出，就无法再享受国家给予的各项政策优惠。然而，对于政府而言，贫困农户“不脱贫”将会导致扶贫工作难以通过考核，导致扶贫工作被部分农户“牵着走”，影响扶贫工作的进一步开展。

　　扶贫工作的动态调整机制和容错纠错机制亟待建立。党的十八大以来，党中央、国务院将扶贫工作提高到了前所未有的高度。“精准扶贫是全面建成小康社会的根本需要”已经在渭源县各级政府部门达成共识。然而，随着精准扶贫各项政策不断实施，对贫困的区域性差异和阶段性差异认识不断深入，而各项扶贫政策也处于动态的变化过程中。因此，很难保证基层政府在推进各项政策的实施过程中不犯错误，部分干部担心犯错而不敢有所作为，扶贫政策的动态调整机制和基层政府扶贫工作容错纠错机制亟待探索建立。

　　政府财政收入较少而扶贫配套资金支出较多，未来财政资金缺口较大。扶贫工作开展过程中，政府不仅需要对贫困地区基础设施建设、易地扶贫搬迁住房建设、扶贫产业培育等投入大量资金;甚至为部分农户信贷提供“隐性”担保。然而，渭源县属于国家级贫困县，2015年县级财政收入仅为3.08亿元，远低于同期东部县市。

　　尽管中央和省级财政转移支付提供了一部分项目建设资金，但渭源县政府仍需支出大量配套资金;而上述配套资金主要来源于地方政府债券、政策性银行贷款等，政府面临极大的财政压力和后期还款压力。

　　政策建议

　　因地制宜适当提高易地扶贫搬迁农户住房建设面积标准。目前渭源县易地扶贫搬迁住房面积标准，并不符合农村生产发展的实际，难以满足贫困农户的居住要求。建议赋予地方政府更多自主权，避免政策一刀切，从而能够根据不同地区农户实际需要，适当提高住房建设面积标准。

　　提高中央财政补助标准，取消国家级贫困县易地扶贫搬迁项目的县级配套资金。当前由于中央财政补助标准偏低，而地方政府财力不足，较难及时筹措资金，一方面影响了项目建设进度，另一方面容易导致易地搬迁农户的债务压力。尽管中共中央、国务院《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》已经明确提出，“中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县以下(含县)以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金”，但目前这一政策尚未得到完全落实。因此，中央政府应当适度提高对易地扶贫搬迁项目的补助标准，同时取消部分地区尤其是国家级贫困县易地扶贫搬迁项目的配套资金。

　　创新发展各类农业保险，有利于利用市场化机制解决贫困农户面临的各类自然、意外风险。建议根据贫困地区特点，扩大农业保险保障覆盖区域，逐步提高保障程度。因地制宜，根据不同地区的特色产业推动中草药、马铃薯保险，鼓励有条件的公司积极开展农业保险试点，帮助从事农业生产的贫困农户抵御自然风险。

　　开展婚嫁移风易俗宣传，抵制“天价彩礼”，避免农户“因婚致贫”。从调研地区来看，因婚致贫已经成为贫困地区农户致贫或返贫的重要原因。相关部门应当积极引导、加大宣传力度，倡导贫困农户摒弃陈规陋习，改善不良的社会风气。

　　探索建立基层政府扶贫工作的容错纠错机制。建立容错制度的目的是为了鼓励基层干部更好地开展扶贫工作，但要做以下区分：一是要把因对贫困工作认识不足、缺乏经验、先行先试出现的失误与明知故犯而违纪违法的行为区分开来;二是要把国家尚无明确规定的产业扶贫探索性试验与国家明令禁止后有法不依的行为区分开来;此外还应将加快推进扶贫工作进展的无意过失与谋取私利故意违纪违法的行为区分开来。

　　其次，在建立扶贫工作容错机制的基础上发挥纠错机制的作用。纠错机制是建立容错机制的重要补充。纠错就是在各项扶贫工作中出现错误之后，及时有效地启动相关机制和程序，对产生错误的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因并及时予以纠正，把可能造成的损失降到最低。

　　(作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院)