构建科学合理简约高效的乡镇基层管理体制，对于实现乡村乃至整个国家治理现代化来说具有基础性意义。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求： “构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。”这表明，乡村治理现代化是国家治理现代化的应有之义，我们必须进一步深化乡镇基层管理体制改革，完善乡镇基层政府治理结构，提高治理水平。

　　党的十八大以来的乡镇基层政府机构改革

　　改革开放后，我国的乡镇基层管理体制由人民公社时期的“政社合一”体制重新恢复为乡镇基层行政建制，顺应了乡村经济社会发展趋势，释放出基层活力。随着我国社会主义市场经济的快速发展，这一体制成为我国宏观经济社会秩序运行的重要基石。进入社会主义新时代，着眼于乡镇基层管理体制在新形势下的变革和创新的内在要求，党的十八大报告明确提出要深化乡镇行政管理体制改革。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，扩大了乡镇经济社会管理权限。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，再次强调“加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能”。随后，2018年，党的十九大报告中提出，在原有基础上继续探索新的乡镇发展模式，并把“乡村振兴战略”列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求整合推进乡镇基层的审批、执法、服务力量，使基层各类机构、组织在服务保障群众需求上有更大作为，这将乡镇的基层管理体制改革又推向了一个新的层面。

　　乡镇基层政府治理面临的堵点与难点

　　乡镇基层行政建制尽管恢复后在不断地健全完善，但是，伴随乡村经济社会的发展以及拆迁改造、基建投资、综治环保、基层党建、脱贫攻坚、乡村振兴战略的深入推进，乡镇基层政府工作任务不断增加，乡镇政府行政管理方面的问题逐渐地暴露了出来。综其大者，约有四端。一是职能权限定位不清。目前，在上级政府的绩效考核压力下，我国乡镇政府的主要工作重点仍然是放在完成上级政府交办的任务、要求、指标上。党政不分、政事不分等情况在一定程度上还存在，多数工作人员都身兼数职，承担多个部门的工作量。乡镇政府职能定位不合理，旧的机构还在膨胀，新的机构又不断衍生。二是条块关系的机构设置问题突出。一些上级职能部门垂直管理的派出机构，分割了一些原本属于乡镇管理的职能，出现一些“条条掌权，乡镇协调”的现象，导致乡镇基层政府行政权力不断被弱化。三是乡镇基层财政困难。没有独立的财政权力，事权财权不匹配，“乡财县管”，缺乏履职的能力。四是缺乏对下放事权的承接能力。2015年以来，随着我国简政放权改革向纵深发展，乡镇基层政府对于下放事权承接能力不足的问题凸显，例如由于乡镇现有人员配置和编制不足以及缺乏相应的行政管理能力和技术支撑而不能很好地承接突然到手的大量事项，出现了在实际运行中某些行政事项因乡镇一级政府无力承接又被上级政府收回的情况。

　　乡镇基层政府机构改革的政策建议

　　重构乡镇政府的职能角色。乡镇行政管理体制改革主要是由管理型政府向建设人民满意的服务型政府转变，加快乡镇政府职能转变步伐，规范行政权力，包括加强社会经济管理职能，完善社会公共管理职能，加大公共产品和公务服务供给。同时要推动资源服务管理下沉，赋权赋能于乡镇基层政府，由乡镇政府管理更为便捷有效的审批事项应该一律下放，提高乡镇基层政府的事权承接能力，明确权责主体、权限范围、权力行使方式。重点加强相关领域监管和执法力量，在具备条件的乡镇，整合基层站所、分局执法力量和资源，统一设置乡镇综合执法机构，依法赋予乡镇政府执法权限，并明确由乡镇综合执法机构统一行使，实行“一支队伍管执法”。

　　优化乡镇政府的机构设置。机构是承担职能的载体，依照“精简、统一、效能”的原则，对各种乡镇实行分类治理，因地制宜，量体裁衣，实事求是简化乡镇的办事机构。优化配置机构编制资源，推进机构设置扁平化，拓展层面，减少管理层级，强化与整合窗口服务机构，统筹乡镇党政综合办事机构设置和站所管理体制改革，考虑乡镇发展阶段的非均质性的特征和社会管理服务职能的不断延展，可以探索在机构限额内实施“必设机构(N)+特色机构(X)”模式，在站所管理体制改革方面除中央有关法规明确要求可在乡镇实行派驻体制的机构外，县级职能部门设在乡镇的机构，原则上下放实行属地管理。

　　盘活乡镇政府的编制资源。编制管理应该成为我国政府行政管理体制改革的政策工具，伴随着我国改革开放后历次机构改革的推进，我国编制管理的方式也在不断进行调整，从最初以单纯的控制和紧缩编制总量为目的裁减人员、精简机构到现如今适应政府职能转变上的编制总量调控和动态调整，在构建简约高效的乡镇基层管理体制方面可以鼓励从上往下跨部门、跨层级进行调剂行政和事业编制，大力推进“岗编适度分离”机制，保障编制资源向基层一线的下沉和推动各类编制的统筹使用等。同时要赋予乡镇基层政府一定的人事权，规范乡镇领导职数的配备和人员岗位管理，推进党政领导班子实行交叉任职。

　　完善乡镇政府的事权财权。财是政的基础，扩大乡镇财政自主权，合理划分县、乡财政事权和支出责任，调整县乡财政分成比例，建立财政事权和支出责任相适应的制度，加大财政转移支付力度，将基层税收与乡镇财力真正挂钩。有选择的向经济活动量大的中心城镇配置更多的财政金融资源，使得乡镇政府灵活配置资金，将有限的财政要素资源优先配置到更符合经济社会发展的领域，提高乡镇政府在集聚产业、经济社会发展方面的治理能力。

　　适时调整乡镇的行政区划。行政区划是权力资源、组织资源、政策资源的再分配，县域范围内乡镇数量过多不利于形成规模经济，稀释财政投入，增加基层行政运行成本。适时调整县域内乡镇的行政区划，撤乡并镇，可以精简冗员与行政机构，促进乡镇基层政府间的相互协调，调整地方利益关系。同时可以提升机构编制资源的配置效率，加大乡镇之间编制的统筹调剂，把合并乡镇后富余的编制用于加强县(市、区)驻地乡镇和经济发达镇等中心场镇和编制特别紧缺的乡镇，构建更加科学合理、简约高效的乡镇基层管理体制。

　　(作者单位：四川绵阳市委机构编制委员会办公室)

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