【封面故事】贫困帽：从过去千方百计戴 上到如今想尽办法脱掉

　　《中国经济周刊》记者 郭芳 王红茹 董显苹 夏一仁 ●李开南 上官丽娟|北京、江西、重庆、甘肃报道

　　贫困县终于全部要摘帽了。这是来自中央的政治任务。

　　十八届五中全会提出：到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

　　脱贫摘帽倒计时

　　中央的这一决定并不突然。全面建成小康社会，就意味着不能再存在区域性、整体性贫困。

　　在此之前，不少省份已经纷纷制定了脱贫摘帽的时间表。

　　而在2015年初前后，国务院扶贫办主任刘永富接受媒体采访时就表示，正积极研究贫困县退出机制，并明确表示，2020年所有贫困县都要摘帽。

　　“这个事情已经酝酿了很长时间。”中国社会科学院农村发展研究所研究员吴国宝接受《中国经济周刊》记者采访说，在2010年至2011年期间起草新的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》时，已经对这个问题有了很充分的讨论，“当时说的是要建立有进有出的贫困县动态调整机制。”

　　上世纪80年代中期，中国启动大规模的扶贫开发，以县为单位进行扶贫的国家级贫困县制度正始于此。1986年至1989年间，中央政府确认了331个国定贫困县;1994年贫困县首次调整，国定贫困县的数量增至592个;2001年，国定贫困县改为国家扶贫开发重点县，数量仍为592个;2011年，国家鼓励扶贫开发重点县减少，但实际上，各省份坚持“退一补一”，重点县总数仍为592个。与此同时，连片特困地区成为扶贫开发主战场，全国确定了680个片区县，其中包括440个重点县。

　　当下，国家级贫困县的数量达到了832个，差不多每三个县中就有一个贫困县。

　　国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文接受《中国经济周刊》记者采访时说，“一方面因为到2020年全国要实现小康;另一方面，现在整个国家的经济已经进入到了中等发达国家的水平，但我们仍然还有7000万人口生活在贫困线以下，无论从哪一方面看，现在都到了必须解决区域性整体贫困问题的时候。”

　　孙久文认为，自2011年中央对贫困县进行调整后，现在又过了差不多5年时间，在国家级贫困县的扶贫政策之下，一些县的经济发展已经达到甚至超出了摘帽的水平，到2020年所有贫困县摘帽这个目标肯定能够实现。

　　而从各地方政府设立的脱贫目标看，也都是信心满满。贵州省2012年就提出：贫困，不是贵州永久的标签。

　　据《中国经济周刊》记者了解，在5年内必须脱贫的硬约束条件下，各省份根据本省份情况可自行把握进度，分期逐步摘帽。从目前各省份给出的时间表看，大多数省份均设定了提前脱贫的目标。例如，江西省设定的目标是，到2018年，力争全省基本消除绝对贫困现象，贫困县脱贫摘帽取得突破性进展;重庆市设定的目标是，要在2017年基本解决贫困问题，2018年打扫战场，巩固成果;甘肃省则确立了“每年再脱贫100万人，到2017年减贫300万人”的目标。

　　而具体到每个贫困县制定的脱贫时间表，大多确立了率先全省份脱贫“摘帽”的目标。例如，甘肃省临洮县确保到2016年率先脱贫“摘帽”;江西省上犹县给自己定下的期限是2017年;重庆市秀山县则立下了“军令状”，坚决在2016年底前实现脱贫“摘帽”。

　　临洮地处甘肃定西，是国家扶贫开发工作重点县和六盘山片区连片特困地区之一。该县县委书记石琳对《中国经济周刊》记者说，他们对如期脱贫充满信心，“相关政策已经明确，贫困县摘帽后，国家在项目、资金等方面的扶持政策不变、力度不减，这为贫困县巩固脱贫成果提供了强有力的政策保障。”

　　“但确实有些地方完全靠自己在2020年前真正摘掉贫困帽子比较困难。”据吴国宝估算，全国大概有23个县的农民人均纯收入水平低于现行2300元的扶贫标准。他认为，对这些特别贫困的特殊区域必须采取整体扶持的方式，在基础设施、公共服务、产业发展等方面采取一些比较特殊的扶持政策，经过5年的努力，这些地方也是可以摘帽的。

　　“现在大家都比较担心的是，摘完帽以后现在享受的政策优惠还会延续多长时间。”吴国宝说，摘帽之后肯定还会有部分相对落后而需要政府给予特殊扶持的地区。“如果摘完帽以后，真正比较贫困的地区没有得到任何其他扶持，问题可能就比较大了。”

　　孙久文也有同样的担忧，他表示，过去的政策需要有延续性，2020年之后还会有一些新的扶持政策，以防止贫困县重新返贫。“如何保证这些贫困区不再返贫，这是最重要的。”

　　据了解，国务院扶贫办目前尚未出台统一的政策规定。

　　“目前最需要防止的是有些地区可能会赶进度。”孙久文提醒说，“不管是不是已经达到了脱贫标准，为了政绩，提前摘帽的情况是需要防止的。”

　　事实上，这种苗头已经在一些地方出现。

　　甘肃省委书记王三运日前表示，个别地方出现了“数字脱贫”的苗头和倾向。他提醒当地干部说，一个地区脱贫了多少“不能自己说了算”，更“不允许出现虚报脱贫人数和业绩的行为”。

　　为何不愿摘掉“贫困帽”？

　　在此之前，几乎没有人愿意脱掉贫困县的帽子。

　　中国人民大学反贫困研究中心主任汪三贵告诉《中国经济周刊》记者，这三十几年来，中央多次想减少贫困县的数量，但每一次不仅没有减少反而越来越多。“这是地方与中央博弈的结果，地方都不想

　　让贫困县摘帽，因为贫困县的利益很大，保守估计直接从中央方面获得的资金支持平均每年就有四五千万。”

　　一个贫困县的帽子，究竟值多少钱?

　　

　　重庆市秀山县扶贫办的一位负责人告诉《中国经济周刊》记者，秀山县从1986年开始被列为国家贫困县至今，仅国家财政专项扶贫资金一项，共争取到8.72亿元。国家每年安排的专项扶贫资金逐年增长，除此之外，该县获得的资金支持还包括部分企业和农户享受贷款贴息、中央和省级财政转移支付、享受彩票公益金支持等。

　　据汪三贵介绍，除资金支持外，贫困县还可获得各种优惠政策。例如，基础设施建设的补贴，贫困县可获得中央每公里50万的补助，而普通县可能只有30万左右补助。而原来的农业税改革也是先在贫困县取消农业税，几年之后才在全国铺开。

　　然而，即使都是国家级的贫困县，每个县所能得到的支持也不一样，甚至差别很大。这个过程需要贫困县投入大量的人力、财力、物力来主动申报争取。

　　曾有媒体统计，国家级贫困县云南省富源县“十一五”期间，获得的各类扶贫资金近12亿元，还获得了国债资金、新农合补助资金、小额信贷等近6亿元的资金倾斜及10余个产业扶贫项目。

　　甘肃省临洮县委书记石琳表示，他们获得的支持远没有那么多。该县每年可获3000万到5000万元的财政专项扶贫资金，此外还有一些专项转移支付和专门政策。

　　但无论获得多少扶持，国家的扶贫政策都极大地促进了贫困县的发展。临洮县的贫困面也从78%下降到了18.23%。

　　这促使一些县千方百计想戴上贫困县的帽子，以向中央要政策、要资金、要扶持。

　　据上述秀山县扶贫办的负责人透露，被评为“国家级贫困县”甚至成为一些县工作的重中之重，个别县为了被评上不惜浪费大量的人才、物力、财力。

　　目前我国在确定国家级贫困县时，主要的参考指标是依据当地的贫困人口数量、人均纯收入、当地的人均GDP和人均财政收入等数据。在认定程序上，则由各省份政府确定具体县，报国务院扶贫开发领导小组审核、备案。

　　汪三贵说，这是一个地方跟中央讨价还价的过程。“虽然贫困县的认定有一定的标准，但并非完全按照标准来认定。这中间有很多政治考量，个别地方政府本身讨价还价能力较强，即使没有达到贫困县的标准，也能进去了。”

　　2011年11月15日，湖南省新邵县在“历尽千辛万苦，想尽千方百计，通过两年艰苦卓绝的努力，新邵终于成功纳入国家集中连片特殊困难地区”(编者注：当时，该县政府网站上一篇文章如此表述)，之后还发出了宣传标语“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场”。

　　习近平总书记后来在《做焦裕禄式的县委书记》一书中说，当年某县被确定为国家级贫困县还专门发消息庆贺，看到这种事情他感到非常“愤怒”。

　　“从政治生态来看，这的确是一个很坏的事情。”吴国宝说。

　　新邵县此举当时引起了舆论哗然，也一度令贫困县制度遭受诸多质疑和指责。

　　“这么多年，没有一个贫困县愿意退出去。地方政府会动用一切力量去保住贫困县的帽子，一些县也会动用各种各样的关系，想尽办法挤进去，因此，没有一次能减掉一个贫困县。” 汪三贵说，中国减贫的成效越来越大，但贫困县却越来越多，在某种程度上，这种政策已经走不下去了。这也是中央下定决心取消贫困县的原因之一。

　　一位不愿具名的贫困县县委书记向《中国经济周刊》记者坦言，在过去，那些丢掉贫困县帽子的地方会很难过，甚至主政的官员会被骂死，无法向大家交代，“因为损失太大了，上面给你一个亿很简单，你自己想要整出一个亿就很困难了。”

　　当然，贫困县的数目没有减少不只是因为贫困县主观上不愿意，也因为贫困县大多集中于革命老区、少数民族地区和边疆地区、中西部经济不发达地区，“这些地区自然环境恶劣、基础建设滞后、经济发展缓慢，致贫原因是综合、复杂的，脱贫是一个长期而又艰苦的过程。这也就不难理解近年来贫困县的名单为什么很少调整和贫困县的数目没有减少。”石琳说。

　　而在吴国宝看来，贫困县数量的减少或增加，反映的不仅仅是贫困的范围和程度变化，也反映了一个国家能够拿出多少钱来帮助还比较贫困的地区，这也叫预算贫困，即根据国家的能力来确定扶贫对象。

　　汪三贵坦言，在以前贫困相对集中，贫困状况较为普遍，又尚未有能力扶持到每家每户的情况下，以县区为单位进行扶贫的效果颇为明显。“获扶持的贫困县，经济增长都比全国的平均水平快，以贫困县为重点的扶贫开发很明显地缩小了贫困地区与其他地区的差距。”他认为，从最后减贫的效果来看，中国的扶贫政策堪称全世界最有效。

　　从区域扶贫转为精准扶贫

　　然而，这并不意味着中国不需要对过去的扶贫政策进行反思和调整。

　　反思过去以县区为单位的扶贫政策，来自舆论的批评主要集中在两方面：一是扶贫的效率在有些领域不太高，出现了资金的浪费;二是扶贫政策偏离了目标，也就是扶贫不够精准。

　　2013年11月，习近平赴湖南湘西调研扶贫攻坚，在那里，首次提出了“精准扶贫”的重要思想。精准扶贫的核心是“真扶贫、扶真贫”。

　　汪三贵说：“他看到原来那种大水漫灌的扶贫政策出了一些问题，有些扶贫项目扶持了贫困地区，却没有扶持到真正的贫困人口，这是最基本的原因。”

　　国务院副总理汪洋曾经批评一些贫困县并没有把扶贫资源真正用于脱贫，他说，这样最大的问题就是钱也出了，项目也上了，县里经济也增长了，但是贫困人口并没有减少，一些贫困县城的建设甚至不比发达地区的县城差，但是贫困人口依旧。

　　刘永富坦言，过去我们有很多好的政策，到基层以后可能真正的穷人享受不到。比如危房改造，国家和省里给一家补一万块钱，对穷人来说，一万块钱根本不够，没法改。

　　如今，中央将扶贫的思路调整为精准扶贫。这意味着摘掉了贫困县的帽子之后，在区域上不再以县为单位去确定扶持的对象，而是以户和人为单位做精准扶贫。

　　“从区域扶贫转为精准扶贫，这是一个相当大的跨越。”汪三贵说，扶持的单位越小，工作量越大。

　　当下，解决贫困问题的官员最主要的工作是，识别贫困人口，瞄准扶贫资源。

　　据刘永富介绍，他们向全国的贫困村派出了12万个工作队、40多万名驻村干部，花了将近一年时间进行全国调查摸底，截至2013年底，识别了12.8万个贫困村3000万个贫困家庭的近9000万贫困人口，给他们建档立卡。

　　刘永富说，精准扶贫要求必须要把真正的穷人找出来，搞清楚他们的贫困程度如何、致贫原因是什么。

　　与此相对应，精准扶贫情况下，对贫困地区官员最主要的一条考核标准就是“到底多少人真正脱贫了”。

　　江西省赣州市于都县委书记蓝捷告诉《中国经济周刊》记者，他们现在的扶贫工作已经细化到了哪一项脱贫工作能解决多少贫困人口。