武汉，中共中央机关旧址纪念馆。在此召开的中共五大设立中央监察委员会，这是中纪委的前身。1949年10月设立政务院人民监察委员会。1949年11月，设立中纪委。1955年3月，又改为中共中央监察委员会，“文革”中被撤销。1978年12月，选举产生新的中纪委。2016年监察委员会试点启动，监察被赋予新的定义。(东方IC/图)

　　马怀德解读国家监察委员会

　　2016年11月7日，中纪委监察部网站发布消息，称中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《方案》)，部署在上述三省市设立各级监察委员会。

　　《方案》提出，国家监察体制改革是事关全局的“重大政治改革”，是建立在党统一领导下的“国家反腐败工作机构”，要实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。根据《方案》，试点地区的监察委员会将与纪委合署办公。

　　此外，2016年10月27日通过的十八届六中全会公报中写道，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。这是中国官方首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一并提及。

　　“过去是‘一府两院’制，今后可能就是‘一府一委两院’制。之所以设立一委，就是要加强对一府两院和其他公职人员的监督。”中国政法大学副校长马怀德说。　　

　　马怀德

　　马怀德是中国行政法学研究会会长，中纪委特邀监察员。《方案》出台两个半月前，他曾在中央党校《学习时报》刊发题为《通过修法完善国家监察体制》的文章。

　　在接受南方周末记者采访时，马怀德表示，从多数国家在监察领域行之有效的做法来看，有几点经验可资借鉴：一是保障监察机关的独立性、权威性;二是对国家权力运行实施全面监察;三是赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。如果设立国家监察委员会，中国监察体系面临的上述问题，都将得到改善。

　　“一府两院”加“一委”

　　南方周末：《方案》将此次改革称为“事关全局的重大政治改革”，这样的表述较为罕见，是否有什么特殊含义?

　　马怀德：以前中央文件中的表述多为“政治体制改革”。体制主要指机构、职能、权限以及机构之间关系的调整。此次改革是整个监察制度的重新构建，涉及面很广，关系到宪法、法律制度。

　　《方案》的目的就是要设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，也就是国家监察委员会。我们可以称之为“一府一委两院”制度。之所以设立“一委”，就是要加强对一府两院和其他公职人员的监督。它所产生的影响，可能不亚于1998年、2003年的两次国务院机构改革。从这个角度看，用“事关全局的重大政治改革”是比较恰如其分的。

　　南方周末：《方案》提出，在试点省市，由省级人大产生省级监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。为什么要由人大产生?

　　马怀德：因为我国实行人民代表大会制度，全国人大是最高权力机关。所以监察委员会由人大产生、向人大报告工作并对人大负责，是符合宪法基本原则的。另外，地方各级都有人大，所以监察委员会也要在地方各级设立，不仅仅是国家一级的监察委员会。

　　这里还涉及改革国家监察体制的宪法依据问题。依据宪法，全国人大有权制定设立国家机构的法律，也可以做出设立国家机构的决定。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的权力，包括做出设立国家监察委员会的决定。

　　而且近年来，全国人大常委会授权决定的领域和范围，也已经不限于立法领域，比如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》等。因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。

　　南方周末：《方案》为什么选择北京、山西、浙江作为试点省市?北京作为政治中心，被选为政治改革试点的先例并不多见。

　　马怀德：作为一种猜测，我想，把重大的政治改革试点放在首都具有一种示范作用。无论是试点的现状、基础，还是反腐建设、制度建设的保障条件，北京可能比其他地方要强。

　　山西是近年来的反腐重点区，十八大后反腐工作成效显著，探索出了一些工作方法。在这样的地方搞试点，也有其独特价值。

　　至于浙江，作为一个民营企业发达、经济发达的东部省份，进行监察委员会试点时，在体制、机制的设立、运行、实践效果上可能遇到更多的问题，也能积累更多的经验，便于下一步向全国总结推广。

　　“一条腿长、一条腿短”

　　南方周末：《方案》强调，要“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。全面覆盖具体包括哪些人群?是否无一例外?

　　马怀德：依据现在的行政监察法，监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。这个范围窄于公务员法。我国的公务员法很特殊，调整对象不仅仅是行政机关工作人员，也包含了立法机关、司法机关、各党派和主要人民团体的公职人员等。只要你是行使公权力、由财政供养，都算广义的公务员。今后，监察委员会的监察范围会与公务员法持平，比如法院、检察院、医院、学校等都在监察之列。

　　南方周末：那么国企人员呢?

　　马怀德：现在，很多大型国企的领导由政府、国资委任命。这些由政府任命的国企人员也要接受监察。

　　南方周末：我们经常在新闻中看到中纪委查处违规违纪行为的报道，但媒体对监察部的作为少有提及，这是为什么?

　　马怀德：十八大后提出全面从严治党，加大反腐力度。监察部与中央纪委合署办公，业务部门是随着中央纪委的第一纪检监察室、第二纪检监察室这样设立的。监察部干的事，实际就是中央纪委干的事。

　　纪检部门也探索出一些新的反腐方式方法，对纪检体制进行了一些改革。比如巡视、全面派驻等。尤其是2015年底，中央纪委共设置47家派驻机构，实现了对139家中央一级党和国家机关的纪检全覆盖，包括立法机关、司法机关、政协、工青妇等人民团体。这些制度的熟练运用和发展，造成了“一条腿长、一条腿短”的不协调的问题。长的就是纪委系统。

　　而监察部囿于只是一个政府部门，囿于行政监察法赋予它的职能就是监督政府机关及其任命的工作人员，也就是说只能在政府范围内监督。这就让它变成了那条“短腿”。

　　这种情况下，国家监察制度必须随之调整、改变，否则就会出现很大的不协调，出现监督空白地带、出现监察力不能及的地方。我想，这是设立国家监察委员会最直接的原因，也是最重要的改变。

　　虽然现在纪律检查的覆盖面宽于监察，但以后监察的覆盖面会更宽。因为纪检只能管党员。无论党员还是非党员，只要是公职人员，就要接受监察委员会的有效监督。

　　“半垂直的领导体制”

　　南方周末：《方案》要求三试点地区整合资源、调整结构。具体是指哪些资源?

　　马怀德：目前的反腐败资源力量有哪些?政府内部的监察机关、审计机关、预防腐败部门;政府外部的人民检察院的反腐败、反渎职部门，以及检察院内部的预防腐败局。各种重要反腐职能分布在这些行政机关、司法机关中，多头负责，资源分散，而且还有重复重叠之处。

　　为了建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”，就要把这些反腐败资源力量整合在一起。单靠协调肯定不行，要通过一个平台重新分工整合。新设立的国家监察委员会就是这样一个平台。

　　南方周末：整合之后，什么人来担任国家监察委员会的“一把手”?各级监察委的人事任免等，是否仍由地方管理?

　　马怀德：依照《方案》，党的纪检机关与监察委员会合署办公。在“一把手”的称谓上，我认为应该是监察委主任，因为1949年设立的中央人民政府人民监察委员会就叫“主任”。

　　从目前的情形看，纪检体制已经发生变化，以上级纪委为主，监察业务也是这样。如果地方各级监察委与纪委都是一个机构两块牌子，那么在干部的考察、选聘、提名、任用上，监察委也应该以上级为主，形成一种半垂直的领导体制。

　　南方周末：半垂直的领导体制，会加强监察委员会的独立性。在现行制度中，监察机关的独立性能否有效保障?

　　马怀德：现在监察机关的人财物虽然由地方负责，监察的独立性似乎不足，也影响监察的权威性。但因为它是以党的纪检机关的身份出现，所以履职时要钱给钱、要人给人，在编制、资金、办公条件等方面应该都能保障，独立性不成问题。但对于审计、检察院反贪反渎等单纯的监察机关来说，权力行使的独立性可能就会差一些。

　　南方周末：国家监察委员会如何防止内部腐败?

　　马怀德：对国家监察委员会的监督，无外乎内部、外部两种途径。十八大后，中纪委提出打铁还需自身硬、防止灯下黑、信任不能代替监督等自我监督理念，也设置了相关的内部监督机构。比如“纪检监察干部监督室”，就是专门对内部人员进行监督。

　　外部监督来自人大监督、社会监督。各级人大产生监察委这个机构，任命其人员、听取其报告、对相关人员进行质询，这些都是监督的一部分。社会公众监督看似很虚，但因为来自媒体、老百姓各种方法手段的全方位、全天候监督，人民群众还可以通过举报、投诉、来信来访等传统方式监督，所以实际上比较“实”。

　　多种监督中，最重要的就是法律的监督。如果将行政监察法修改为《国家监察法》，通过法律明确监察委的职责、权限、运转程序、具体措施，并按照法定职责必须为、法无授权不可为的方式进行监督，会有很好的效果。尤其对于这种权力大、涉及面广的重要部门，更需要强化法律对其职权行使的有效监管。

　　“在法律上受到更大约束”

　　南方周末：改革后，国家及地方各级监察委员会将具备哪些监察手段?

　　马怀德：手段方面，目前的行政监察法赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等。但由于有限的监察手段分散于各个部门，且偏重事后监督，所以一些方式方法在实践中难以落实。

　　一旦改革，监察委员会的监察手段将得到优化、丰富。除以往的监察方法外，审计、反腐反渎案件侦查等，都将集于一身。尤其对贪腐、渎职案件的刑事侦查措施，过去只能由检察院享有，纪检监察机关没有这项权力。以后，监察委也许可以使用刑事拘留、逮捕甚至监视居住等手段。

　　这里还涉及侦查成本问题。现在，纪委在查处违纪过程中只有党内的手段措施，虽然也能收集一些证据，但笔录、口供等要想成为司法程序中的证据都要经过检察院的二次转化。在这个过程中，不仅可能出现问题，还可能出现变数，造成无用功。监察委员会如果享有反贪反渎案件的侦查权，就大大减少了转化的必要性。这不仅解决了限制违法违纪嫌疑人人身自由的合法性问题，还能填补纪检机关与司法机关在衔接、协调过程中的障碍、漏洞，同时也会在法律上受到更大约束。

　　南方周末：未来接受监察委员会调查、侦查时，违法违纪嫌疑人的权利如何保障?监察委员会立案后，律师能否介入?

　　马怀德：保障嫌疑人权利、律师介入的问题，要看监察委员会设置过程中相关法律的制定和修改情况。比如将行政监察法修改并更名为《国家监察法》，同时修改刑事诉讼法。通过前者赋予监察委反贪、反渎案件刑事侦查的权力，通过后者明确此类案件由监察委负责。这样既能形成授权，又能形成法律上的规范和约束，对被调查人来说也是一种保护。

　　此外，人民检察院组织法、审计法甚至全国人民代表大会组织法，很可能都要修改。尽管我个人认为，目前还不到修改宪法的时候，但如果仍然存有争议或者认为法律基础不够坚实，也可以考虑修改宪法。这是一个非常庞大的系统工程。

　　南方周末：三省市的试点经验会在何时向全国推开，现在是否有一个明确的时间表?

　　马怀德：依照司法改革及其他改革试点的惯例，一般一两年之内会有阶段性成果。建立国家监察委员会是一项很重要、很迫切的改革，我想2017年党的十九大前后可能会有一些成果出现，或者在多地推开。

　　在行政监察法及其他法律的修改时间上，应该也不会太久。当然，修法要与试点经验结合，修改的必须是有定论的东西，不能反复修改。所以在试点成果显现，准备向全国推行时，就是将这些经验通过修法、立法方式上升为法律制度的时候了。