江西省一事一议筹资筹劳有关情况的总结

　　村民一事一议筹资筹劳是农村税费改革后，农民的一项刚性负担，有着严格的适用范围、议事程序、限额标准和审批要求。一事一议筹资筹劳的实施，除了广大农民的参与外，离不开基层干部和有关部门的推动。随着统筹城乡力度的加大，财政奖补范围的扩大和奖补资金的增加，广大农民和基层干部、有关部门对一事一议筹资筹劳从顺其自然、可有可无，发展到积极争取、大力推动。现就江西省一事一议筹资筹劳有关情况汇报如下。

　　一、履职尽责，推进一事一议筹资筹劳规范实施

　　江西省通过合理确定筹资筹劳限额，既满足村内基本公益事业建设需要，又充分考虑广大农民的承受能力;以地方法规规范一事一议筹资筹劳操作程序，加大监督检查力度，加强一事一议筹资筹劳宣传培训，积极履行农民负担监督管理职责，扎实推进全省一事一议筹资筹劳规范实施。

　　（一）合理确定一事一议筹资筹劳限额，调动农民参与村内公益事业建设积极性

　　农村税费改革试点以来，江西省严格按照国发[2001]5号文件规定，一事一议筹资筹劳限额标准始终坚持由省人民政府制定，没有下放权限。在2002年国务院农村税费改革工作小组批复江西省农村税费改革试点方案后，江西省减负办按照1996年――2000年五年全省农民人均承担村提留24.32元的40%，测算出农民人均承担公积金9.73元，综合考虑农民承担的以资代劳因素，及时向省政府提出人均筹资限额不超过12元，在完全取消“两工”后劳均筹劳不超过10个标准工日的建议。省政府经多次征求省直部门和基层意见后，在2002年下发的《江西省人民政府关于印发<江西省关于村级组织“一事一议”筹资筹劳管理暂行规定>的通知》(赣府发[2002]17号)中，首次制定了江西省一事一议筹资筹劳限额标准：“改革村提留征收办法后，村内兴办集体生产和公益事业所需资金按人口承担，每人每年不得超过15元。在2005年完全取消统一规定的劳动积累工和义务工后，村内兴办集体生产和公益事业所需劳务，由本村劳动力(男18-60周岁，女18-55周岁)承担，每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过10个标准工日。”

　　农村税费改革试点初期制定的一事一议筹资筹劳限额，在实际执行中遇到两个问题。一是筹资标准低，影响基层干部推动村内公益事业建设的积极性。二是“两工”强行以资代劳，甚至下达以资代劳任务，成为农民负担问题的顽疾。如何既调动基层开展村内公益事业建设的积极性，又充分考虑广大农民的承受能力，减轻农民负担，成为农民负担监督管理部门面临的重大课题。2004年，中央政府为调动农民种粮积极性，首次对农民种粮实行补贴政策，同时江西省降低农业税两个点的税率，进一步减轻农民负担。以此为契机，江西省重新调整了一事一议筹资筹劳的限额标准，在2005年江西省委一号文件上发布：“农村一事一议筹资标准，每人每年不超过30元;筹劳标准，每个劳动力每年不超过6个标准工日。筹资或筹劳由农民自主选择，不得要农民既筹资又筹劳。”重新调整的一事一议筹资筹劳限额，规避了随着工价的不断提高而不断加重的以资代劳问题，将出资还是出劳的选择权交给农民，一方面提高了人均筹资的标准，另一方面又降低了劳均筹劳的标准，既考虑到多数劳动力外出务工的需要，又照顾到仍然有部分劳动力留在农村，劳动力过剩的现实，充分调动广大农民参与村内公益事业建设的积极性。

　　2012年，《江西省人民政府办公厅关于进一步做好减轻农民负担工作的实施意见》(赣府厅发〔2012〕72号)，对一事一议筹资筹劳限额标准作出进一步强调，规定：“一事一议筹资标准，每人每年不超过30元;筹劳标准，每个劳动力每年不超过6个标准工日。筹资或筹劳由农民自主选择，不得要求农民既出资又出劳，不得要求农民按工价折资等形式以资代劳，变相突破筹资筹劳限额标准。”彻底解决以资代劳这一加重农民负担的“无底洞”。

　　（二）立法规范一事一议筹资筹劳程序，推进村内公益事业发展

　　随着筹资筹劳标准的调整，乡村干部推动村内公益事业建设的积极性逐步提高，与此同时，许多基层干部甚至包括农业行政主管部门的领导，认为国家取消了农业税，农民没有了负担，村内公益事业建设是村民自治的行为，可以不受中央税费改革政策和《江西省关于村级组织“一事一议”筹资筹劳管理暂行规定》(赣府发[2002]17号)约束，不少地方出现违规操作，个别乡镇将一事一议筹资筹劳作为固定收费项目，强行平调筹资款，2005年被《焦点访谈》栏目曝光。江西省减负办利用承担立法草案起草工作的先机，积极争取到省委分管领导的重视，及时将农民负担立法的重点放在规范一事一议筹资筹劳程序上。

　　在立法调研过程中，重点解决了一事一议筹资筹劳程序中面临的两个难题。一是是否需要议事环节。农村税费改革后，尤其是取消农业税之后，乡村干部的精力从过去的收款收粮转到为农民提供社会管理和公共服务上。但不少基层干部的工作方法，仍然停留在计划经济时期“替农民作主”上，以“村民外出务工难以集中开会，即使开会也难以议事”为由，认为村级公益事业建设项目不需要村民议事，由乡村安排就行。经过不断宣传议事环节是一事一议筹资筹劳的精髓，农民只有参与议事，才能行使一事一议筹资筹劳的决定权和监督权，所议之事才是农民最需要、最关心的公益事业，才会心甘情愿地承担筹资筹劳，没有议事环节的筹资筹劳就会变成固定收费项目，议事过程，就是集思广益的过程，就是统一思想的过程，就是集体行动的过程，圆满地解决了农民议事权被剥夺的难题。二是一事一议筹资筹劳是否需要限额规定。江西省新农村建设过程中，一些地方为出政绩的需要，在地方财力投入有限的情况下，超越农民的承受能力，以“政府有扶持”为由，以理事会的名义强行农民出资搞公益事业建设。不少基层干部，认为理事会牵头搞公益事业，是村民自己的事，要求农民出资出劳，可以不受限额控制，更不需要经过县级农民负担监督管理部门审批。我们在省政府法制办立法修改阶段，明确提出一些地方以理事会方式开展建设，主要是为了回避一事一议出资出劳的限额控制，回避监督检查的约束。以往的立法调研，听取的都是农民负担监督管理对象的意见，有一定的局限性。为增强法制办立法经办人员的感性认识，进村入户开展调研，与理事会成员座谈，了解理事会成员构成和实际运行情况，从而澄清了一事一议筹资筹劳不需要限额规定的错误认识。

　　2008年9月27日召开的江西省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议颁布的《江西省农民负担监督管理条例》，四分之一的条款，用来规范一事一议筹资筹劳程序，促进村内公益事业健康有序发展。

　　（三）加大监督检查力度，促进村民一事一议筹资筹劳规范实施

　　税改后，江西省每年的农民负担检查，都将一事一议筹资筹劳政策落实情况作为一项必检内容，进行部署、督导、检查，及时发现和整改存在的问题。2016年，根据省纪委的安排，将一事一议筹资筹劳监管工作纳入全省集中整治工作中，将是否存在县级农业行政主管部门对一事一议筹资筹劳监管缺位，不履行备案复审职责，一事一议筹资筹劳项目超范围、超限额、缺议事程序，农民既出资又出劳，以及不按规定管理专用凭证，不向出资出劳农民开具专用凭证等问题纳入集中整治内容。通过集中整治，推动全省一事一议筹资筹劳规范实施。

　　江西省农村综合改革领导小组制定的《村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作绩效考评暂行办法》，明确将一事一议筹资筹劳程序作为财政奖补考评的首要内容。在2012年省综改办组织对2011年60个试点县开展的一事一议财政奖补绩效考评中，对缺少议事程序，要求农民既筹资又筹劳的3个县(市)进行严格追究，作出了停止2013年财政奖补项目一年的处理。以此推动各地在开展财政奖补过程中，严格按照一事一议筹资筹劳程序规范实施。2009年江西省丰城市因一事一议筹资筹劳违规操作被列为农民负担综合治理单位后，江西省减负办严格按照农业部的要求，在综合治理工作的每一阶段，及时掌握情况，提出明确要求，加大指导和督办力度。通过综合治理，丰城市共取消农民负担乱收费项目2个，规范了5项涉农收费，退回违规收取的一事一议筹资款61.52万元，退回乱收费24.02万元，共减轻农民负担85.54万元，处理违纪人员5人。并以综合治理为契机，推动减负工作倒逼机制的形成，使统筹城乡发展落到实处。丰城市委、市政府制定了《关于进一步建立健全一事一议筹资机制加快农村公益事业建设的若干意见》，明确要求各地坚决杜绝乡级平调使用一事一议筹资筹劳，建立健全以农民自愿出资出劳、直接受益为前提，以政府奖补资金为引导，以社会捐资赞助为补充，以充分发挥基层民主作用为动力，逐步建立筹补结合、多元投入的“政府资助、农民参与、社会支持”的村级公益事业建设新机制。由丰城市财政在全市土地出让金中每年安排一定资金，对经批准的农村公益事业建设项目，按项目所需投资总额的50%奖补。2009年丰城市财政安排奖补资金总额为1000万元，用于12个试点乡镇村级公益事业建设，2010年市财政安排奖补资金2000万元，在全市31个乡镇铺开试点。宁都县每年5月底前，由乡镇经管站对当地上年度一事一议筹资筹劳财政奖补项目进行专项审计，并将审计情况在村务公开栏和项目实施点张榜公布。县经管站在每年6月底前对各乡镇专项审计情况进行抽查，抽查面不少于20%。

　　（四）加强一事一议筹资筹劳宣传培训，积极履行农民负担监督管理职责

　　各级农业部门在推动一事一议筹资筹劳工作中，把宣传培训工作摆在重要位置，通过会议、报刊、广播和电视等途径，全面宣传政策。采取书写标语、修建永久宣传牌等方式加大宣传力度，让广大农民和基层干部更加深入了解一事一议筹资筹劳政策，充分认识开展一事一议筹资筹劳的现实意义。在宣传活动中，尤其注重对农民的宣传，将一事一议筹资筹劳的适用范围、限额标准和议事程序等政策交给农民，动员村民积极参加一事一议筹资筹劳会议，充分认识议事程序是为解决村内事务搭建的一个村民广泛参与、平等协商的平台，便于加强村民之间、干群之间的交流和沟通，是村民参与民主决策、民主管理的重要体现，能有效地发挥村民的知情权、决策权、参与权和监督权，充分调动广大农民参与一事一议筹资筹劳的积极性。

　　2013年，省减负办会同省财政厅下发《关于使用<江西省村民一事一议筹资筹劳专用凭证>有关问题的通知》，对《专用凭证》的规格样式、使用范围、印制及管理要求等作出了明确规定。要求《专用凭证》须由县级农业部门按照政府采购的有关规定，统一印制，免费发放，不得借机向农民、村委会乱收费;凡是通过了县级农业部门备案复审的一事一议筹资筹劳方案，村委会在收取农民出资或者安排出劳时，必须向出资人或出劳人开具《专用凭证》，不得使用其他票据或白条。全省大部分县(市、区)根据通知要求印制了专用凭证，制定了相关制度。专用凭证的统一和使用，结束了江西省一事一议筹资筹劳无统一票据，不开票、乱开票的历史。

　　2014年，为切实加强一事一议筹资筹劳规范管理，省农业厅在南昌、武宁、弋阳、宁都4县组织开展了一事一议筹资筹劳项目专项审计。4县高度重视，迅速制定了专项审计方案，确定了审计项目，制作了规范的审计文书，成立了审计组，通过查阅原始资料和实地走访等方式进行认真细致的审计。省农业厅会同部分设区市减负办对4县的专项审计工作进行了验收，纠正了个别项目筹资筹劳不规范的问题。2015年，省减负办部署全省开展一事一议筹资筹劳项目专项审计工作，共审计3043个一事一议筹资筹劳项目，涉及道路、沟渠、山塘和文化设施等村级公益事业建设，纠正了少数项目违规操作行为，并将部分不够规范的一事一议筹资筹劳项目纳入年底全省农民负担监督检查的重点内容。瑞昌市减负办联合市综改办对各地项目实施管理情况进行监督检查，对2016年批复的166个项目中，发现6个项目存在项目议事程序不到位、群众有异议，项目筹资不到位或筹资超过省定限额标准，项目实施的地点、内容与批复的项目地点、内容不一致等方面的问题，按规定取消了已批复的6个项目，收回了财政奖补资金25.8万元，重新安排给符合条件的项目。

　　二、一事一议筹资筹劳实施过程中存在的问题

　　一事一议筹资筹劳制度为农民参与村级公益事业建设开辟了有效途径，为公共财政直接投入到村内基础设施建设提供了重要载体，为促进农村基层民主建设搭建了良好平台，适应了统筹城乡发展、保障和改善民生、维护农民民主权利的时代要求。但在一事一议筹资筹劳具体实践中，仍然存在思想认识不到位、议事程序难到位、监管工作易缺位等一些苗头性、倾向性问题。

　　（一）认识不到位

　　一些村干部和部分村民对一事一议筹资筹劳政策内容了解不够，一些村民对政策还存在困惑、疑虑，参与热情不高。一方面，村干部怕麻烦，存在“与其一片好心办砸事，不如墨守成规顺其自然”的思想，想办事又怕办不成事，认为公益事业难办、人心不齐，担心出力不讨好，出现了“有事不议”的现象。另一方面村民集体公益事业建设观念淡薄，认为搞基础设施建设，发展公益事业是政府应该做的事，现在换个“一事一议”的提法，增加了农民负担。

　　（二）议事难到位

　　有的地方农民民主议事流于形式，政府和村干部包办代替现象时有发生。调研发现，一些地方一事一议筹资筹劳及财政奖补项目材料做得规范整齐，但实地入户了解，既没有民主议事，也没有真正筹资筹劳。当前，农村年轻劳动力大部分外出打工，有议事能力和经济能力的村民往往不在家，再加上部分农民对于兴办集体公益事业兴趣不大，以致村民大会召集不起来或者参加人数比例太低，无法形成决议。此外，一些村民在公益事业表决时往往采取实用主义、本位主义态度，对自己有益的事情就同意，无利可图的则反对，特别是涉及占用自己的土地和林木时，有的村民抵触情绪较大，给形成共识和决议增加了难度。

　　（三）监管易缺位

　　一事一议筹资筹劳与财政奖补程序颠倒。规范实施一事一议筹资筹劳，是开展财政奖补、加快村级公益事业建设的坚实基础，但有些地方把财政奖补项目等同于一般的支农项目，先根据资金总量确定和分配财政奖补项目，然后再补充一事一议筹资筹劳申报资料，不仅缺失农民议事决策程序，又涉嫌弄虚作假。个别地方在筹资筹劳项目申报中，综改部门代替农业部门审批，农业部门监管被动缺位。有的县级农业部门领导，以财政奖补项目资金分配权在财政部门，农业部门没有发言权，主动放弃一事一议筹资筹劳监管。另外，村内公益事业建设项目承担较重的税费。很多地方都要求一事一议筹资筹劳项目必须开具正式发票，按整个工程造价的5—6%交建筑安装营业税，一般项目都要缴纳几千至上万元的税，个别建设项目还需要交设计费、监理费，挤占了有限的公益事业建设资金。

　　三、进一步加强一事一议筹资筹劳监管工作的建议

　　村级公益事业建设一事一议筹资筹劳是统筹城乡发展的重要任务，是开展一事一议财政奖补的重要基础，是当前和今后一个时期农民负担监管的重要内容。

　　（一）坚持城乡统筹，加大财政投入

　　党的十八大提出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”农村生产生活公益设施，属于农村公共产品范畴，理应由政府投入。进一步加大统筹城乡发展力度，必须建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局,而不是农村的建设，农民的问题，由农民自己解决。必须建立健全城乡统一的基本制度，赋予或归还农民法律规定的、与城镇居民基本相同的平等权利，切实改变城乡二元结构格局，使广大农民期盼的共享发展理念落到实处。

　　（二）突出议事“灵魂”，完善议事制度

　　议事权是农民行使决定权、管理权和监督权的前提。实施一事一议筹资筹劳政策，必须守住农民民主议事这个“灵魂”，必须改变过去村干部拍板定事的局面，必须学会与农民商量，按民主决策的程序办事。这是完善农村基层民主制度所必须迈过的一道“坎”。没有民主议事，就体现不出一事一议筹资筹劳项目的特色和优势，没有议事环节的财政奖补资金，就是一般支农项目。各级干部必须进一步增强群众观念、政策观念和法制观念，切实做到深入群众、深入基层、深入实际。要主动引导基层和农民“议字当先”，真议事，能议事，议成事，不走过场，乡、村干部不大包大揽。由于农村外出务工人员较多，召开村民会议很难达到法定参会人数，召开村民代表会议，“代表”也无法真正代表各家各户作决定。为此，以村民小组为单位召开户代表会较为合适。对有的农户家庭没有派人参会的，可由村民小组长和名村民代表上户说明事由并征求意见;对举家外出未能到会的，由村民小组长和村民代表在场进行电话联系征求意见。征求的意见如实记入会议记录签字单，由在场人签名并说明具体情况，确保议事程序落到实处。

　　（三）强化指导考核，主动担当履职

　　规范实施村民一事一议筹资筹劳，成为新形势下各级农民负担监督管理部门承担的一项重要职责，一方面要积极引导农民合理议事，出资出劳，投入村级公益事业建设;另一方面更要督促基层干部规范议事程序，尊重农民意愿，合理确定项目范围，严格执行筹资筹劳限额标准，接受农民监督，履行备案复审职责。近几年的实践表明，由于主、客观原因，一些县级农业行政主管部门缺乏担当，没有认真履行一事一议筹资筹劳监督管理职责。建议农业部将农民负担监督管理工作的重点，转到强化对地方一事一议筹资筹劳工作的指导和考核，促使各级农业部门主动担当履职。同时，加强农业系统培训，及时澄清一些农业部门领导对一事一议筹资筹劳监管工作的模糊认识，充分认识到被动履职就是失职，失职将被追责;只有履职，才能向乡、村干部宣示农业部门是一事一议筹资筹劳项目的审批部门，只有经过审批通过的一事一议筹资筹劳项目，才能获得财政奖补资金。

　　（四）开展专项检查，衔接操作程序

　　财政奖补的实施，促进了一事一议筹资筹劳的开展。随着财政奖补力度加大，一事一议筹资筹劳在成为社会各方关注热点的同时，更成为农民负担监督管理工作的难点。一事一议筹资筹劳的监督管理是农业部门的一项重要职责，而财政奖补的主导部门是财政部门，但财政奖补的载体和平台是一事一议筹资筹劳。一事一议筹资筹劳监督管理难，突出表现在与财政奖补操作程序上的不衔接。现在基层反映最多的一个问题就是一事一议筹资筹劳项目的审核程序与财政奖补项目的申报程序之间如何衔接没有统一规定(即使有规定，两个部门各自理解执行)，一些地方的农业、财政部门相互推诿、相互争执。建议农业部联合财政部在全国开展一事一议筹资筹劳及财政奖补工作专项检查，通过检查，分析存在的问题，协商解决办法，达成共识，理顺一事一议筹资筹劳和财政奖补操作程序，加快村级公益事业建设。