梁平县地处重庆市东北部，地貌以山区为主，兼有丘、坝，有“三山五岭，两槽一坝”之说。梁平人口约93万，32.4万常年外出，10%农户举家外出。梁平耕地总面积125.9万亩，家庭承包耕地98.1万亩，第一产业基础和资源条件较好，是国家可持续发展试验区、全国粮食生产先进县，2014年底被确定为全国第二批农村改革试验区，主要承担农村土地流转管理、农户承包地退出等改革试验任务。2015年，梁平县城镇和农村常住居民人均可支配收入为26427元和11268元。农村人均可支配收入较上年同期增长1234元，同比增长12.3%。

　　近年来，随着农民乡城迁移和传统农业转型发展，梁平农地流转比例不断攀升。截至2015年3月，流转经营的农地面积48.8万亩，占全县农村承包地的50.3%，但农地流转纠纷和隐患也逐渐增多，影响了农业产业做大做强和农村经济转型发展。一方面，农户虽愿意出租土地，但担心流入方因经营不善而拖欠租金，甚至“跑路”，基础设施建设部分难以复垦，影响自己收益。另一方面，业主在发展现代设施农业时，也会担心农民中途毁约，或坐地起价，巨额投资会“打水漂”而不敢投入资金。

　　为了消除农地流转对农业产业化经营的不利影响，2014年11月以来，梁平县开始按照中央精神，结合农民意愿，引导实施“进退联动”的农村土地承包权转让试点工作。

　　一、土地承包权转让的“进退联动”机制

　　土地承包权的转让，是在现有法律政策约束下的市场行为。最终实现受让方、退出方、发包方和当地政府的一致行动的结果。

　　(一)受让方、退出方及其需求

　　受让方：梁平县金带镇仁和村经营大户首小江

　　2014年3月，农业产业化经营大户首小江考察发现，本县蟠龙镇义和村一组张家湾有一眼流量不小的山泉，适合发展冷水鱼养殖。计划投资1000余万元，将其建设成冷水鱼养殖基地，生产高附加值鱼子酱。但农村土地属于集体所有，想要使用其他农户的承包地，需要通过经营权流转来实现。由于投资金额大，项目回报期长，如果以 “N年一付”租金的方式获得经营权，他担心农民中途毁约、到期不续约或涨租金。为了打消投资顾虑、稳定产业经营，如果能像其他农户一样，长久承包山泉边12.8亩农户的承包地和2.2亩集体荒地，是最理想的方式。

　　退出方：梁平县蟠龙镇义和村一组20户农户

　　由于耕地细碎化严重，且农业比较效益低，义和村一组一些农户常年外出务工或经商，村里很多土地都已经流转出去，位置不好的甚至被抛荒。尽管大部分农户有稳定的非农收入来源，但若没有相应补偿，他们会“占而不用、荒而不让”。对于冷水鱼养殖基地一期涉及到的20户农户，一些农户表达了想法。村民游世玲说，“我们一家3口有0.8亩承包地，山泉那边0.45亩，全家人常年在镇上做灯具生意，不会也不愿务农了。家里土地撂荒近10年。如果能给一笔补偿让别人去种，肯定比继续荒芜强。”在山泉边有自家0.53亩承包地的蓝家梅认为，“那里地块偏远，还是河滩地，庄稼都长不出来，政府也不可能征用，能有偿退出当然是好事。”义和村支部书记陈世国说，“原来这块地基本撂荒不种了，没想到还能换一笔钱，大伙都挺高兴。”

　　需要说明的是，除了20户农户的12.8亩承包地外，一同交由首小江经营的，还有2.24亩集体荒地。这部分集体荒地原本并未发包，故不涉及农户承包权的转让问题。

　　(二)承包权转让价格与利益分配

　　土地承包权转让至少涉及集体经济组织、有关农户和经营大户首小江三方的利益。经多次谈判后议定：首小江使用的土地，每亩统一支付3.45万元;20户农户自愿永久放弃所在地块共12.8亩的土地承包经营权，每亩一次性获得3万元退出补偿;作为发包方和管理者，义和村一组每亩一次性分得0.45万元收益，原本属于村民小组的2.24亩集体荒地的发包收益和首小江的3000元“入户费”，归村民小组集体所有，共13.79万元。

　　另外，为了规避2028年前后二轮承包到期给首小江稳定经营带来的隐患，村民小组按照《农村土地承包法》第四十四、四十五条的规定，将首小江的承包认定为“其他方式的承包”，并约定承包期为2015年11月30日至2065年10月31日。

　　(三)集体经济组织和当地政府的作用

　　农村集体经济组织，作为宪法规定的农村土地所有者，既是农户土地承包权退出的当然承接方，也是接受农户退出的土地后，再次将土地交由农民经营使用的发包方。因此，集体经济组织是承包权转让的天然中介、协调组织者和利益相关方。而作为基层相关业务管理方的县、镇政府有关部门，则在法律政策允许的条件下，为交易的达成提供了制度便利。

　　在首小江表达投资意愿后，2014年3月，在县、镇政府有关部门的指导帮助下，义和村先开了村两委班子会议和一组村民代表会议。村两委和村民代表同意有关农户有偿退出承包地，退出的土地由首小江统一经营。由于需要连片退出，对不愿意退出承包权的农户，村集体将按照“面积不减少、质量不变差、额外给补贴”的原则，对其承包的地块进行调整。此后，村两委一方面多次组织村民代表与首小江协商土地退出价格，另一方面又平衡了村民小组和退出农户之间的利益分配问题。最后，义和村一组召开本组村民全体会议，决定将山泉旁的15亩土地，以承包的方式交由首小江经营。

　　由于《农村土地承包法》规定，土地承包限于本集体经济组织内部。为了更好地保护首小江的权益，村集体和当地政府准许首小江向村民小组缴纳3000元“入户费”后，把其农业户口迁至义和村，成为义和村一组成员，拥有本组集体土地的承包权。2015年初，梁平县蟠龙镇人民政府受理了李乾明等20户村民的“农村土地承包经营权变更登记申请书”。2015年11月，梁平县农业委员会为首小江承包的15亩土地发放了“农村土地承包经营权证”。

　　考虑到退出方有意愿，承接方有需求，为了加快推进土地承包经营权退出试点工作，2015年初，梁平县在总结义和村20户农户土地退出的基础上，制定了《梁平县农村土地承包经营权退出试点实施办法(试行)》，确定屏锦镇万年村和礼让镇西川村为退出试点区域，并安排了80万元用作土地退出补偿试点的周转资金。至2016年5月，屏锦镇万年村已有30户农户自愿有偿退出承包地19.7亩，每亩平均获得1.4万元的退出补偿。承接方已做好退出地块项目规划，准备建设现代农业大棚，发展反季节蔬菜，培育优质果蔬等特色效益农业。

　　二、“进退联动”承包权转让的作用

　　总结梁平县义和村承包地转让的“进退联动”经验，可以发现，为部分农户有偿自愿放弃土地承包权提供制度通道，至少具有以下四个方面的作用。

　　一是盘活了农村闲置的土地资源，提高了农业经营效率。在高速城镇化进程中，梁平县大量农业人口向城镇迁移，土地撂荒现象日趋严重，农地流转只是部分解决了上述问题。由于种粮收益低，经营风险大，且地租缺少弹性，一些大户开始减少经营规模。同时，对于发展现代设施农业的经营主体来说，只有获得土地长久的承包权，才能有“恒产、恒业、恒心”。因此，让离农者弃地、让经营者承包，有助于提高农地利用效率和农业经营效率。

　　二是促进了农村人口流动和“人地”资源的优化配置。梁平经验表明，承包地“进退联动”，不仅加快了退出者向城镇迁移步伐，还为农民跨区域迁移提供了通道，在更大范围内重置了劳动力与土地资源的配置，推动农村经济发展。

　　三是实现了资金、技术、企业家等向农村回流，推动了农业转型发展。长期以来农村一直向城镇提供人才、资金等，造成了农村人才缺失和资金缺乏，影响了对新的经营理念和技术的采纳，导致传统农业向现代农业转变困难。梁平义和村通过让来投资的经营大户成为本村集体组织成员，留住了资金、引进了技术和企业家管理才能，发展规模化、现代化的高附加值冷水鱼养殖，有助于繁荣当地经济。

　　四是增加了农民收入和农村集体经济组织的收入渠道。有偿放弃农村承包地，直接增加了相关农民及集体经济组织的收入。此外，日后随着冷水鱼养殖项目的投产，当地留守的农民将有更多的就业机会，增加务工收入。

　　三、梁平土地承包权转让引发的思考

　　作为一个颇具前沿性又巧妙规避各种创新风险的土地制度创新，梁平县义和村“进退联动”式的土地承包权转让引发诸多思考。其中，以下三个方面值得注意。

　　首先，农民转让土地承包经营权是否违法?

　　我国《宪法》第十条明确规定，“农村的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见，宪法赋予了土地使用权依法转让的权利。2003年施行的《农村土地承包法》规定，“国家实行农村土地承包经营制度”，“承包地不得买卖”。显然，这里的不得买卖是指承包地的所有权不得买卖(如果是使用权，则有违宪嫌疑)。而且该法第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2004年修正的《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。而用于农业用途，根据有权机关发布的《土地管理法释义》是允许的。

　　可见，承包经营权作为一种使用权，《宪法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》都允许其转让，只是不得转让用于非农建设。

　　其次，承包经营权是否只能在集体组织成员内部转让?

　　《土地管理法》第十五条明确规定，“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”其前置条件是“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”《农村土地承包法》则在第四十八条对其他方式的承包做出规定，要求“由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”

　　可见，上述两个法律都允许非本集体经济组织成员承包本集体所有的土地。只是2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发2014[61]号)提出，“以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行”。

　　上述政策意见，让梁平县义和村土地承包权转让时，必须通过“农迁农”的方式将首小江认定为本集体组织成员。梁平经验也表明，在当前法律框架下，将承包权转让限定在本集体经济组织内部，并不太具有实际约束力。

　　最后，国家应如何看待土地承包权转让行为?

　　尽管十八届三中全会已经提出，“让市场在资源配置中起决定性作用”，但当前仍有一些人出于某种原因，担忧甚至抵制市场化改革。他们认为给予农民更多土地权利，不利于集体经济做大做强，甚至会损害农村土地的集体所有制。梁平县义和村以实际反驳了上述观点，原本已严重弱化、虚化的义和村集体经济组织，通过承包权转让获得了13.79万元集体收益。有了资金，集体经济组织为成员提供服务、进一步壮大集体经济才有了经济基础。此外，无论是义和村成员，村组两级集体经济组织，还是受让方，都有强烈的承包权转让需求。可见，允许土地承包权转让，既能提升经济效率，还能增加社会福利，还不会损害“集体所有、家庭承包”的农村基本经营制度。因此，减少对土地承包权转让的束缚，为部分农民自愿有偿转让土地承包权提供合法交易通道，是一种可以增加全社会福利的帕累托改进。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所助理研究员、博士)