近期，国土资源部给各地下发了《土地利用总体规划纲要(2006～2020年)调整方案》，其中北京、上海和天津等几个城市2020年耕地保有量被大幅度调减，北京耕保指标减少约48.5%，上海约24.5%。一些媒体解读为国家将放宽这几个城市的建设用地供应，是楼市的重大利空，各种论坛里还有人认为是国家继续搞土地财政，腾出空间在这些高价地方多卖地来赚钱。这种时刻围绕房价来谈土地管理的做法有些格局过小。

　　减量化是东部大城市的用地趋势。

　　应该看到，近年来中央政府已经意识到大城市，尤其是东部大城市过度扩张带来的种种问题，对东部大城市一直采取收紧的供地趋势。2013年底的中央城镇化工作会议要求，提高城镇建设用地利用效率……城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。2014年国土资源工作会议提出“压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，减少工业用地”。

　　另一方面，东部大城市近年来也努力落实压缩建设用地规模的任务。上海提出“减量化”供地思路，明确要求在城市土地利用上按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”思路进行管理，逐步递减每年新增土地供应，并通过调减工业用地存量，争取在2020年实现全市规划建设用地规模负增长。北京市在今年6月印发的《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》中表示：严格控制增量，坚守产业禁止和限制底线，五环路内严禁新增建设用地，严格控制建设规模;建立新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩机制，按照减量化的拆建比科学编制土地供应计划。

　　综合来看，国家政策走向是明显控制北京上海这一类东部大城市扩张的，不存在把调减的耕保指标用于增加建设用地的考虑。而北京上海自身也出台政策遏制城市新增建设用地大幅增加，甚至都在考虑落实减量化发展的问题，也不可能在此背景下把腾出的耕保指标都变成新增建设用地供应市场。在这次调整中，北京耕保数量减少10.7万公顷，建设用地指标并没有增减，反而减少了0.97万公顷，恰恰说明这两者之间并无此消彼长的关系。

　　那么国家为什么调整耕地保护指标？

　　指标从其本义来看，是指预期计划达到的指数和标准，其本质是用来衡量目标的方法。国家设定某个指标一般都用来进行期末考核。从这个角度分析就不难看出，调整指标就是调整了考核需要实现的数据，调整了被考核者实现目标的难度。耕地保护指标是国家对各地政府保护耕地职责的考核标准。

　　我国将地方政府作为耕地保护第一责任人，国土资源部2014年发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提到：“积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加大指标权重，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据”。如果按此执行，前几年发展过快、占地过多的北京上海的政府主要官员在接下来一轮的耕保指标考核中只怕难以过关。比如北京，2020年底耕地保护目标按本规定是322万亩左右，2009年底第二次土地大调查数据显示，北京当时耕地数据是340.8万亩，只有十几万亩的空间。按照北京每年超过十万亩的耕地减少速度，其实目前北京的耕地保有量应该就已经大大低于2020年底的目标，考核肯定难以合格。

　　这就带来一个尴尬的现象，过去这些年在宏观调控大旗下，房地产猛涨，增加住宅用地供应自然是政府最正常的反应，2013年房价上涨最快的时候，国土资源部还要求考核各地的供地率。至于各种新城新区不断建起来拉产业发展促经济增长，同样也要求供应大量土地供应。大城市摊大饼地发展下去，要说是制度使然，经济要求使然，都可以。结果现在考核到当前领导上，也确实是打错了板子。反正指标已经突破了，责任也不好在前后届以及不同调控要求下分清楚，不如事后进行调整，减少考核指标数值，以免大家都尴尬。

　　为什么调减那么大幅度?

　　从目前来看，北京上海的调减比例都不小，远超过考核达标所需要调整的幅度，可以认为，这次调整，不仅是为了是考虑考核所需，还体现国家对不同城市的功能定位与耕地保护责任的新理解。北京上海这样的大城市连绵带地区保留大量的耕地，本身不经济，也不符合正常的土地功能分区规律。调减一些耕地指标，并没有计划用于城市发展，可以作为农用地来实现大城市对周边土地的多种需要，比如用于园地林地，或者配合农村旅游发展搞乡村旅游、体验农业等。

　　僵硬地要求各个地方都承担较高的耕地保有量，不仅对粮食安全没有实质上的意义，而且各种私下挪作他用反而损害了我国严格的耕地保护政策的严肃性。所以，不如适度调减这种数量，但是并不代表国家耕地保护政策的改变，只是让它更符合各省的天然禀赋和实际发展趋势。全国耕地保护红线并没有调整，但是在缩小东部省份指标的同时，黑龙江耕保指标从1163万公顷增加到1387万公顷，增加超过200公顷，顶得上很多省缩减的量之和。

　　可以说，不能仅仅看到北京上海的调减，这次调整是全国性的，是把耕地保护责任在各省之间进行重新分配，发展较快而且实际上已经突破指标的省份调减下来，自然条件好适合搞农业开发的省份就多增点指标。总体来看，这是一种相对理性的、符合实际情况的调整。

　　但是，调整后也要考虑几个问题，一是不能让发展快的省份由此形成一种行为定式——尽管发展多占地，突破了有国家来调整来补救，还是必须建立真正高效的节约集约用地机制，约束城市无序扩张;二是要对那些增加耕保任务的省份适当补偿，否则只做贡献没有收获的政策难以长久。

作者为浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员