全国人大常委、全国人大农业与农村委员会副主任委员　刘振伟
    （文章转自《农村工作通讯》2015年08期）

    修改种子法是十二届全国人大常委会五年立法规划中的一类立法项目，由全国人大农委牵头，农业部、国家林业局、国家发展改革委等部门参与。这一涉及农业核心竞争力的重要法律制度，由于调整对象涉及育种者、繁种者、用种者、经营者、管理者、执法者六大主体，涵盖科研、生产、流通、进出口、种质资源保护和知识产权保护等领域，各方都十分关注，统一认识难度很大。贯穿种子法修改全过程的核心问题，就是精心慎重地设计每一项制度，使之既符合现代种业的发展趋势，又适应我国种业发展实际，经得起历史和实践检验。目前，种子法修订草案已提交全国人大常委会审议，本文对种子法修改的背景、修改思路及主要内容介绍一些情况，以期对进一步统一认识、加快立法进程有所帮助。

 

我国种业发展的历史沿革

新中国成立以来，党和国家始终高度重视种子工作和种业发展。上世纪六十年代的中央文件提出“种子第一，不可侵犯”；毛泽东同志提出把“培育和推广良种”作为发展农业的重要措施之一；邓小平同志强调“农业靠科学种田，要抓种子、优良品种”，“农业问题最终要由生物工程来解决”；党的十七届三中全会决定和近年来的中央一号文件，都对推动现代种业发展提出明确要求。中国用占世界9%的耕地养活占世界22%的人口，生产占世界25%的粮食，优良品种的培育和推广发挥了重要作用。

我国种业发展大体经历了自繁自用、统一供种和市场化发展三个阶段。各个阶段的发展都是由当时的农业生产方式、生产力水平及农村经济体制决定的，具有其特定历史条件下的合理性。

（一）自繁自用阶段（1949年至1977年）

新中国成立初期，农村土地归农民个人所有。在初级社时期，与个体经营相适应，生产用种主要是农民自繁。农民响应政府号召，就地繁育优良品种，多余的由政府预约收购调配，“家家种田，户户留种，种粮不分，以粮代种”是当时的真实写照。高级社时期，良种繁育逐步转变为主要由农场承担。到了人民公社时期，又形成了主要由村集体自繁、自选、自留、自用、国家辅之以必要调剂的“四自一辅”模式。三年困难时期，农业生产陷入低谷，粮食紧缺，农作物种子出现严重混杂退化，为此，全国建立以县良种场为骨干、公社良种场为桥梁、生产队种子田为基础的三级良种繁育推广体系，名义是三级体系，但由于技术水平不高，管理力量薄弱，种子“一年纯、两年杂、三年退化”问题十分普遍。这一阶段，种子没有商品属性，没有种子企业，也没有商品种子市场。

（二）统一供种阶段（1978年至2000年）

改革开放以后，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，种业也形成了布局区域化、生产专业化、加工机械化、质量标准化、以县为单位统一供种的“四化一供”模式。各地以种子站为基础建立具有垄断地位的县种子公司，按照“不赔钱略有盈余”原则开展种子加工经营活动，这一阶段的种子有了商品属性。1995年，国家开始实施包括良种选育、生产繁殖、加工包装、推广销售、质量管理为主要内容的“种子工程”，提出了种子产业化的发展思路：第一步，行政推“三率”（标牌统供率、种子精选率和种子包衣率）；第二步，竞争建中心（建立大中型农作物种子加工中心）；第三步，联合建集团（培育较大规模的种业集团公司）。“种子工程”的实施，提升了良种化水平，到2000年，我国共育成并推广农作物新品种1210个，主要农作物品种更换率达56%，商品种子生产和经营量达到80亿公斤。同时，种子管理体制开始改革，种子站与种子公司分设，管理职能归种子站，经营职能归种子公司。由于种子站与种子公司是“一套人马、两块牌子”，职责、经费、人员没有做到完全分离。种子公司由于缺资金、缺技术、缺人才、缺管理，生产经营陷入困境，负债经营的占70%以上。这一阶段，种子经营管理实质上仍是政企、事企不分，种子市场仍是缺乏竞争的市场。但是，提出了政企分开、事企分开的改革思路并为之探索，为而后深化改革作了必要准备。

（三）市场化发展阶段（2000年至今）

2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》，为打破国有种子公司垄断经营，推动多元市场主体发育提供了法律保障，种业进入从计划体制向市场经济体制转型发展阶段。这一阶段有三个特点：一是种业生产经营由单一主体逐步向多元主体转变；二是种业发展由主要靠行政推动向政府推动加市场拉动转变；三是种子经营和管理体制全面实现政企、事企分开。在种子法的统领下，国务院及农业、林业部门先后制定出台了40多项配套法规和规章，全国25个省、区、市制订了地方性种子法规，形成了以种子法为核心的多层次的种业法律法规体系，我国种业发展进入了依法治种时期。

一是良种培育能力提高，植物新品种保护力度加大

种子法实施以来，我国大力推动农业种质资源库（圃）建设，长期保存各类农作物种质资源43.3万份，居世界第二位，收集野生植物种质资源5万余份，从国外引进种质资源2.3万多份，保护濒危物种59个；建成26种作物的100个国家农作物改良中心、46个国家重点实验室和59个国家工程技术研究中心；启动实施分子育种专项和36种作物产业技术体系创建，创制了1万多份具有应用价值的育种材料。

林业建立自然保护区2126处、面积18.4亿亩，约占国土面积的12.8%；建立森林公园2583处、面积2.52亿亩，对285万株珍稀古树名木进行挂牌保护；建立13个国家林木种质资源专项保存库和22个综合保存库，保存树种2000多种，保存林木种质资源5万余份。培育推广了一批高产、优质、多抗、高效的主要农作物新品种。2011年以来，通过国家和省级审定的主要农作物品种21678个，其中国家级审定2244个，农作物良种覆盖率达到96%；通过审（认）定的林木良种5360个，主要造林树木良种使用率达到50%以上。

植物新品种权申请量年均增长40%，年申请量在国际植物新品种保护联盟成员中排名前4位。目前，农业已公布了9批、93种植物新品种保护名录，授予新品种权4018个，有效品种权2900件；林业已公布5批、198种植物新品种保护名录，授予新品种权658个。截至2013年，全国共受理植物育种发明专利申请8400多件。育种科研队伍迅速发展。目前全国有450多家专业科研院所，5万多名专家和科技人员从事育种工作，其中与育种有关的两院院士25位。

二是种子企业实力增强，供种能力提升

种子企业在市场竞争中逐步成长。截至2013年底，全国有持证农作物种子经营企业5949家，其中“育繁推一体化”企业70多家，种业前50强企业的经营额由2001年的30亿元提高到目前的100多亿元，市场占有率由10%提高到30%以上。国内种子市场销售额为780多亿元，是仅次于美国的第二大种子市场。在林木种苗方面，持证企业近8万家，种苗产业年产值2000多亿元。

目前我国农作物良种的商品供种率达到60%，能够满足农业生产240多亿斤常年用种量的需求。其中，杂交水稻和杂交玉米种子的商品供种率达到100%，全部实现了精选加工、统一包装和标牌销售。小麦已由过去的农民自留种发展到60%以上的商品供种率。

三是种业政企分开，政策保障体系初步建立

目前，全国农业种子管理机构2679家，90%的涉农县区都有种子管理机构，政企、事企全面分开。31个省、区、市和四个森工集团建立了林木种苗管理机构，1500多个县级林业行政主管部门设立了林木种苗管理机构。各级
财政加大对种业发展的投入，扶持建设了一批农作物品种改良中心、繁育基地、质检中心和区域试验站。国家对种子企业实行税收优惠政策，免征增值税，实施良种补贴政策，支持政策初具雏形。

可以说，在农林领域，种业是依法治理成效比较明显的产业之一。

我国种业发展面临的新挑战

与国外农业发达国家相比，我国农业竞争力先天不足，近些年又进入成本快速上升时期。加入世贸组织以来，我国农产品进口年均增长超过20%，进口额每3年翻一番，大宗农产品已是全面净进口，农产品进出口贸易逆差额逐年扩大。今后若干年，因人口增长和消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转，因城镇化加速产生的耕地和水资源减少趋势不可逆转，因比较优势缺失产生的国内大宗农产品价格与国际市场价格差距扩大趋势不可逆转，因上述原因产生的农产品进口扩大趋势不可逆转。缓解“四个不可逆转”，关键看农业科技，农业科技关键看种业。

我国种业发展急需解决的几个主要问题。

（一）育种科技创新体系

2011年5月9日，时任国务院副总理的回良玉同志在全国现代农作物种业工作会议上的讲话中，提出我国农作物品种选育存在“四多四少”问题，即：“我国商业化的种业科研体制机制尚未建立，产学研分割、育繁推脱节，育种方法、技术和模式落后，品种选育集成度低，成果评价及转化机制不完善，品种选育目标不适应生产需要。选育的品种多，但突破性的品种少，相当部分品种是低水平重复；通过审定的品种多，但较大面积种植的品种少，且品种名称混乱、一品多名和多品一名问题突出；高产品种多，但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少，不适应我国病虫多发、异常天气频发的趋势；适合人工劳动的品种多，但适合机械收割的品种少（特别是棉花、油菜等经济作物），不适应农村劳动力转移、农业机械化快速发展的新形势。同时，受生产方式、加工工艺设备和检测技术等因素影响，我国种子质量水平不高，种子活力差、发芽势弱、健康度低，导致出苗率低、携病带菌等问题”。我国60%以上的玉米品种亲本使用通用资源，低水平重复。

造成“四多四少”的原因是多方面的：一是投入方面的原因。长期以来，我国80%的科研经费用于商业化育种，种质资源收集改良、育种方法、技术创新等基础性、前沿性研究投入不足。二是科研管理方面的原因。千军万马从事商业化育种，项目资源、材料资源和人才资源分散，难以集中优势资源攻关。绝大部分种子企业育种能力不足，科研基础薄弱。三是科研评价体系方面的原因。“重立项轻验收”、“重论文轻专利”、“重数量轻质量”的科研评价体系，不利于催生原创性成果。四是品种审定制度方面的原因。品种审定以产量标准为导向，品种同质化严重。品种审定标准、程序以及公平性、透明性、合理性等，都有待完善。一些地方反映，在品种审定中，有的将老品种当新品种审定，换个名称再审定，换个省区还审定；有的将同一品种多次审定或用其他品种冒牌、套牌，造成“一品多名”或“多品一名”；有的把他人的材料改换名称，抢先审定，侵害了原始品种所有人权益；有的钻审定程序的空子，通过控制品种进入市场的时间，搞权力寻租。

（二）植物新品种保护

我国1997年制定了《中华人民共和国植物新品种保护条例》并加入了《国际植物新品种保护公约》（1978年文本），但面临着法律效力低、与国际植物新品种保护发展趋势的衔接不够紧密等问题。作为行政法规，植物新品种保护条例难以对侵害新品种权的民事责任作出规定，对品种权人合法权益的保护力度有限。在制度安排上，对新培育的植物新品种不区分原始品种和实质性派生品种，对实质性派生品种的权利实现没有任何约束性规定，导致一些育种人对授权品种采取自然变异、诱变、回交等方式培育品种，形成对原始品种权人权益的侵害。

（三）种业集中度

我国种业市场还属于发展的初级阶段，种子企业进入市场只有十多年时间，虽然数量不少，但大多没有完成原始资本积累，生产经营规模普遍偏小。我国“育繁推一体化”前10强种子企业占种子国内贸易额的13%；世界前10强种子企业占世界种子贸易额的35%，美国前20强种子企业占本国国内贸易额的70%。我国销售额前50强的种子企业，每年的研发投入约10多亿元，占销售额的4%左右；国际跨国种业集团每年的研发投入占销售额的8%至15%，有的甚至高达20%，美国种业巨头孟山都公司资产近180亿美元，每年的研发投入在10亿美元以上。

（四）种子市场监管

种子市场放开以来，种子生产经营主体数量剧增，分子育种等新技术的应用，种子侵权行为呈高科技化趋势，违法手段隐蔽性高。种子执法力量薄弱，市场监管技术和手段落后，直接影响执法效果。在种子案件查处中，工商、公安、质检、农业综合执法和种子管理部门交叉、缺位、越位、错位并存，对违法行为处罚力度轻，威慑力不够，违法成本低。

（五）外资进入

国外种子企业通过并购国内种子企业、独资或合资开展种子经营，独资、合资设立研发机构或通过品种授权使用等方式进入我国种业领域，近年来呈加速趋势，并且由园艺作物向粮食作物拓展，由生产经营向科研育种延伸。国外种子企业凭借其雄厚的资金实力、强大的创新能力和灵活的营销模式，在与国内种子科研、经营竞争中明显占据优势。

面对外资在种业领域强势进入的势头，需要辩证地看待。一方面，在利用国外先进育种理念和技术、改变我国传统育种和种植模式方面，我们可以取人之长。另一方面，对其带来的挤压国内种业市场空间、抬高生产成本、抑制国内科研创新以及造成种质资源流失等问题，不可熟视无睹。总体看，我国农业领域利用外资的份额很小，大约占国家全部利用外资的3%左右（不足400亿美元）。以主动姿态扩大农业的对外开放，积极吸引外资投资农业，仍是我们的主基调。但对于种业这个国家战略性、基础性核心产业，应把握好利用外资的度，引进和开放，都应有利于我们掌握核心育种技术，有利于保护国内种业安全。

种子法修改的思路、原则和主要内容

（一）修改的思路

建立现代种业制度是推进农业现代化，确保国家粮食安全和主要农产品供给，增加农民收入，提升农产品质量安全水平的重要战略举措。很难想象，在一个落后的种业管理制度环境里，会催生出现代种业的发展壮大。2011年以来，国务院先后出台了《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》、《全国现代农业发展规划（2011-2015年）》，国务院办公厅印发了《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，提出了新时期种业发展的指导思想、基本原则、发展目标和保障措施。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理对种业发展都有明确指示，这些都为修改种子法指明了方向。十二届全国人大常委会及时将修改种子法列入立法规划，加快修改水到渠成。

种子法修改的思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院关于发展现代种业和发挥市场在资源配置中决定性作用的要求，立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位，构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度，着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，保障种业产业安全。

（二）修改中把握的三个原则

一是着力搭建现代种业制度框架。构建以产业为主导、企业为主体、产学研相结合、“育繁推一体”的现代种业体系，涵盖多个环节，涉及多个部门，需要统筹考虑、合力推进。种子法修改把完善育种科技创新体系作为重要任务，把加强植物新品种权保护作为激励原始创新的重要抓手，把提高种子企业核心竞争力和促进“育繁推一体化”作为做强种业的重要切入点，把加强市场监督作为确保种子质量和维护用种者权益的重要途径，为建立现代种业制度搭好框架。

二是坚持发挥市场配置资源的决定性作用与政府严格监管并行不悖。坚持市场化改革方向，主要由市场决定种业的资源配置，除公益性研究外，其他都通过市场竞争优胜劣汰。与此同时，划定政府监管边界，明确监管职责，建立市场导向下的严管模式。政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律，不能大而无边，事事包揽，但也不是撒手不管，监管重点主要是规划计划、市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等。在监管环节上，做到事前事中事后都有法可依、有章可循。

三是把握“转型升级”循序渐进，不急于求成。种业管理制度既要体现发展方向，又不能超越发展阶段，独唱“阳春白雪”。在改革路径和制度设计上，体现“渐进式”和“小步快跑”的思路，与现阶段各主体的发育程度及政府的监管能力相适应，最大限度地调动科研人员、种子企业、生产经营者的积极性。既注意借鉴国际上先进的种业管理制度，又不机械地全盘照搬。在扶持政策方面，明确财政、税收、信贷、保险、良种繁育基地建设等优惠政策，形成推动现代种业发展的合力。

（三）修改的主要内容

种子法修改过程中，两次在全国范围征求各省区市人大、政府农口及法制工作部门，以及国务院40多个部门的意见，充分听取种子管理部门、科研院所、种子企业、种业协会、基层干部、农民代表及专家学者的意见，召开了12次专家论证会，努力使每一项制度安排都建立在符合客观规律的基础上。修订草案在种质资源保护、种业科技创新制度、植物新品种权保护、品种审定和登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查评估、转基因品种监管、种子执法制度、种业发展扶持保护制度及法律责任等十个方面，对种业管理制度进行了完善。

1.完善种质资源保护制度

我国是气候类型多样的国家，地域广阔、地形地貌复杂，需要保护的种质资源种类繁多。近年来，受城镇化快速推进、大规模开发建设、气候变化异常、生态环境恶化等因素影响，我国的种质资源保护形势比较严峻。随着现代生物技术的发展，传统的保护方式已难以适应。为此，种子法修订草案规定，国家有计划地开展种质资源普查工作；明确国务院农业、林业行政主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任；明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源，依法向社会开放；占用种质资源库、保护区或保护地，需经原设立机关同意。

占用种质资源库、保护区或保护地需经原设立机关同意，是否属于新增行政许可？按照行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。作为管理经济社会事务的事前控制手段，行政许可是行政机关针对行政相对方的管理行为，由行政相对方提出申请。行政机关审批其他行政机关或其直接管理的事业单位的行为，不属于行政许可。在修订草案中，占用种质资源库、保护区或保护地，针对的是土地征收、征用中可能发生的随意侵占行为，指向的主体是征地机关等政府相关管理部门，是对公权力的约束，不涉及审查、许可公民、法人或其他组织从事特定活动的行为，不属新设行政许可。

2.完善种业科技创新制度

针对我国目前育种的基础性、前沿性和应用技术研究人力、财力投入不足，品种选育集成度低，从事原始创新动力弱，以及产学研分割、育繁推脱节等问题，修订草案按照党的十八届三中全会关于深化科技体制改革的精神，对种业科技创新体制作了调整完善，主要包括：建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制；支持公益性科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究，以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究；鼓励种子企业利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种；鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台，或建立以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合的种业技术创新体系；完善品种选育区域协作机制，推进合作交流；明确由财政性资金支持形成的育种发明专利权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，授权项目承担者依法取得；由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当公开进行，禁止私自交易。

建立基础性、前沿性、公益性育种与商业性育种相结合，优势互补的种业科技创新体系，是这次种子法修改的重要内容。这个制度安排立足于调动两个积极性，既调动科研院所及高等院校从事基础性、前沿性等公益性研究的积极性；又调动具备条件的种子企业从事育种创新的积极性。两个积极性有两个交汇平台：一是“育繁推一体化”平台。鼓励种子企业与优势科研院所、高等院校合作，实现产学研结合。这种合作是实质性结合，人才可以流动，可任职，也可兼职，有明晰的产权制度安排，是一体化的法人实体组织。二是共建合作研发平台。把企业的资金、管理、成果转化快的优势与科研院所人才密集、科研资源丰富的优势结合起来，扬长避短。合作双方各有其主，以市场为导向，利益分享、风险分担。在这种合作方式中，资本是股权，科技资源、科技成果也可以作为股权分享收益。努力调动“两个积极性”的制度设计，修订草案只是提出了原则和方向，具体条款的包容性很强，鼓励各地、各部门大胆创新。当然，这种模式在实践中需要有过渡期，科研院所的科技、人才资源是多种积累形成的，大多数企业的育种能力还在发育成长阶段，两者需要柔性对接，如果弯子转得过急，渠未修好便放水，不是制度设计的初衷。

3.完善植物新品种权保护制度

现行种子法对植物新品种保护作了原则性规定，经反复研究论证，修订草案新设“新品种保护”一章，以期在法律层面进一步强化植物新品种保护的关键性制度。修订草案规范植物新品种保护的主要内容包括：明确植物新品种权的授予条件和原则；规范植物新品种的命名；明确完成育种的单位或个人对其授权品种享有排他独占权；规范植物新品种权保护的例外和强制许可情形。针对当前急需解决的现实问题，新增有关规定，主要包括：规定同一植物品种在申请新品种保护、品种审定或登记、销售、推广时只能使用一个名称；生产销售、推广种子应与申请新品种保护、品种审定或登记提供的样品相符；明确危害公共利益、生态环境的植物新品种不授予植物新品种权；明确强制许可的被许可人不享有独占实施权，无权允许他人实施；规范新颖性的丧失情形和特别规定。

为了加强对原始创新的激励和保护，解决我国目前存在的修饰性、模仿性品种多的问题，经多次听取专家和有关主管部门意见，修订草案引入国际上通行且行之有效的实质性派生品种概念（实质性派生品种是指由原始品种实质性派生，或者由实质性派生品种再次派生出的品种；实质性派生品种与原始品种相比，除了因派生行为导致的性状明显差异外，其余性状与原始品种的基因类型或者基因型组合决定的性状保持一致），明确实质性派生品种可以申请新品种权，可以获得授权，但在进行商业化应用时需征得原始新品种权所有人同意；授权国务院农业、林业行政主管部门分别确定实质性派生品种的植物种类、判定标准及实施起始时间。这种制度安排，目的是保护原始创新。自1999年我国开始植物新品种授权以来，有1.2万个品种提出申请，授权4676个，其中修饰性、模仿性品种较多，同质化问题突出。实质性派生品种管理制度缺失，直接影响育种人从事原始创新的积极性。原始创新人花费数年乃至数十年培育的品种或繁殖材料，被别人私自利用或者进行个别性状的简单修饰模仿后，就堂而皇之地申请保护并销售推广，这对原始创新是致命性打击。如果对这种利用技术手段投机取巧、变相剽窃的行为视而不见，我国种业原始创新动力将会消磨殆尽，后果十分严重，必将进一步拉大我国与种业发达国家的差距。

近年来生物技术和分子育种快速发展，通过体细胞克隆、基因导入等方式培育派生品种，对完善植物新品种保护制度提出了新要求。引入生物育种技术，对诚实守信的育种人来说，有助于提高育种水平。但对不诚实守信的育种人来说，又可能将新技术变成剽窃别人成果的手段。如何界定，这是一个专业性很强的问题，国外立法对如何判定也是多种方式，因此，修订草案对判定标准作出了授权性规定。为避免国外拥有强大研发能力的种子企业利用技术优势强化自身利益保护，草案将实质性派生品种的保护范围、判定标准和实施时间交由国务院农业、林业行政主管部门分别确定，既是授权性规定，也是有较大操作空间的规定，同时留出了过渡期。

种子法修订草案将植物新品种保护作为一章处理，是经过充分论证且慎重考虑的，符合党的十八届四中全会提出的“完善知识产权保护制度”和2015年中央一号文件关于“加强农业知识产权法律保护”的要求。第一，增加专章是现阶段构建我国知识产权保护法律制度的现实选择。植物新品种权是知识产权的重要组成部分，在我国知识产权保护领域，已先后制定了著作权法、专利法、商标法，而对于植物新品种权只有行政法规规定，立法明显滞后于其他知识产权保护领域。在植物新品种保护立法分歧较大、难以提上日程的情况下，将植物新品种保护的关键性制度通过种子法专章规定，节约了立法资源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律规范的要求。第二，种子管理与植物新品种保护同法规定也有成功范例。作为国际植物新品种保护联盟发起国的荷兰，1966年制定了《种子和植物繁殖材料法》，为提升其种子产业竞争力提供了法律保障。目前，荷兰申请植物新品种保护的总数居世界第一位，是世界第二大农产品净出口国，种子、种苗出口额占世界的24%。在生态条件与我国相近的东亚国家，如日本、韩国以及我国的台湾地区，也是将种子管理与植物新品种保护合并处理。第三，专章规定有利于统一执法和管理。品种审定属于行政管理行为，目的在于确保新品种的农艺和经济性状具有推广价值；植物新品种权保护属于民事行为，是经过依法申请与审核，赋予权利人为商业目的的生产销售授权品种的独占权。尽管两者法律性质不同，但管理链条是相互衔接的，进入市场销售推广的审定品种，如果是授权保护的植物新品种，二者的关系就如同一枚硬币的正反面，有统一的测试流程、统一的测试机构、统一的执法主体，两者的区别是，前者是行政保护，后者是民事保护。

如果植物新品种保护以后能够通过专门立法规范，与种子法修订草案的规定也不矛盾。种子法只是对与种业管理制度联系密切且与植物新品保护切割不开的内容作了衔接性规定。这种处理方式，立法中比比皆是。同是规范农村土地承包经营，作为民法的物权法、农村土地承包法有规定，作为行政法的土地管理法也有规定，作为诉讼与非诉讼程序法的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法也有规定。不少法律之所以如此处理，是考虑了法律所设制度的完整性和周延性。在美国，规范植物新品种保护的法律，就有联邦种子法、植物品种保护法、植物专利法、信息自由法和商业秘密法等。

4.完善品种审定、登记制度

品种审定是种子法修改中科研机构和种子企业普遍关心的问题。修订草案完善了主要农作物和主要林木品种审定制度，主要内容包括：缩小主要农作物品种审定范围，取消现行种子法关于国务院和省级人民政府农业行政主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定，需要审定的主要农作物品种由目前的28种减少到5种，大大减少了行政审批事项。将品种的特异性、一致性、稳定性测试作为品种审定的依据；规定制定审定标准应充分听取育种者、用种者、生产经营者和行业代表的意见；建立包括申请文件、审定试验数据、种子样品、专家个人审定意见和审定结论等内容的审定档案制度，规范和约束审定机关权力行使。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”，允许其对自主研发品种自行完成试验，但企业应对试验数据真实性负责，并建立试验数据可追溯制度，以减轻国家和省级审定压力，提高审定效率；约束品种测试、试验数据造假行为，加大处罚力度，规定取消测试、试验资格的情形；规范通过审定的主要农作物和主要林木品种的引种行为。

目前，对非主要农作物品种不审定、不登记，管理处于空白，市场处于无序状态。一些进入市场的蔬菜、花卉等品种或者没有名称，或者标签标识混乱，同种异名、同名异种情况交织，用种者无法判断品种真假，受到损失追索赔偿取证困难。同时，新品种在进入市场前未能通过规范程序保存标准样品，极易造成珍贵物种流失。针对这些问题，国务院农业行政主管部门提出，应建立非主要农作物品种登记制度，该制度的主要内容包括：明确由国务院农业行政主管部门发布需要登记的品种目录，建立全国统一的登记平台，列入目录的品种在推广前应当申请登记；明确省级政府农业行政主管部门负责登记受理工作；明确登记的内容、程序、办法，包括种子来源、特性、育种过程，品种的特异性、一致性、稳定性和抗性测试报告等；明确登记申请者对申请文件和种子样品的真实性负责；明确一个品种只能在一地申请登记的原则。将登记放在省级，是按照有关逐步下放行政审批事项的要求，为了方便申请者；建立全国统一的信息监管平台，是为了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵权行为；一个品种只能在一地登记，是为了保证品种名称的唯一性，便于用种者识别，避免市场混乱，在一地登记也不影响在其他地区经营、推广。种子是特殊商品，种子安全涉及国家粮食安全、生物安全和食品安全。按照行政许可法关于“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”可以设定行政许可的规定，在履行相关程序后，将非主要农作物品种登记纳入行政许可范围，是必要的。

对品种的市场准入管理，国际上做法有异，本质相同。美国建立标签真实性管理和种子质量认证制度，种子企业为了能够在市场竞争中生存发展，都组织严格的品种试验和测试，因为任何不真实的试验数据和测试记录、种子标签、虚假广告等，都会受到处罚直至追究刑事责任。欧盟国家实施强制性品种登记和强制性质量认证制度，一个品种只有经过登记并进行强制性质量认证后，才能进入市场销售、推广。我国目前已实施的品种审定制度属事前监管（欧盟国家的品种登记即我国目前的品种审定），拟设定的品种登记侧重事后监管，宽进严管（类似于注册制）。品种审定与品种登记的区别是，前者是由管理部门统一组织测试，后者是由育种者自行或委托专门机构完成测试；前者是在进入市场前发通行证，后者是申报领证但会被事后追溯。

5.完善种子生产经营许可和质量管理制度
    一是关于生产经营许可。现行种子法将种子生产和经营作为两个环节分开管理，不利于“育繁推一体化”种子企业的形成，也不利于加强对种子生产数量和质量的源头控制。为此，修订草案将原法“种子生产”、“种子经营”、“种子使用”合并为“种子生产经营”一章，将子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证；完善种子生产经营许可证分级审批制度，将“育繁推一体化”种子企业的种子生产经营许可证由国务院行政主管部门核发，下放由省级政府主管部门核发；明确将具有无检疫性有害生物的种子生产地点作为申请种子生产经营许的条件；规范种子生产经营许可证的载明事项，许可证应载明生产经营者名称、地址、法定代表人名称等，明确载明事项变更的应在30日之内向原核发机关申请变更登记，禁止转让种子生产经营许可证；完善种子生产经营档案管理制度，明确生产经营档案的具体载明事项及种子样品保存期限由国务院农业、林业行政主管部门规定；明确“育繁推一体化”企业生产经营许可证的有效区域为全国；明确销售种子应当符合国家或者行业标准，附有标签和使用说明，建立标签和使用说明的真实性原则；规范种子标签的载明事项，应标注种子品种审定或登记编号、生产经营者及注册地、种子生产经营许可证信息代码等，明确销售授予植物新品种权的种子的，必须标注植物新品种权号。修订草案将种子生产和经营许可证两证合一，下放“育繁推一体化”企业种子生产经营许可证审批权限，符合党的十八大和十八届三中全会关于深化行政审批制度改革的精神，有利于降低行政管理成本和种子生产经营成本。

二是关于种子质量管理。为规范种子质量监管行为，加大种子质量监管力度，修订草案将原法“种子质量”、“种子行政管理”合并为“种子监督管理”一章，在种子质量检验、行业自律管理、信息发布及监管等方面作了完善，主要包括：授权国务院农业、林业行政主管部门制定种子质量检验办法；将没有标签的种子认定为假种子；规定种子生产经营者依法自愿成立种子行业协会，明确种子协会的服务职能；禁止在种子生产基地从事检疫性有害生物接种试验；建立统一的种业信息发布平台、监管平台和植物品种标准样品库，明确省级以上政府农业、林业行政主管部门建立品种审定、登记、植物新品种保护、生产经营许可、市场监管等种业信息发布制度。我国自上世纪90年代开始，开展了种子质量认证试点，积累了一定的经验。考虑到修订草案实行品种审定或登记等约束力较强的强制性制度，草案规定了种子认证实行自愿原则，种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请，经认证合格的可在包装上使用认证标识。通过质量认证的种子，与未经质量认证的种子相比，前者的可信度高。

三是关于品种退出。现行种子法对于种植多年后不再适宜生产，需要退出的种子品种没有退出规定，各级农业、林业行政主管部门虽然确定了一批不宜种植的品种，但由于没有法律支持，对于继续销售已退出品种种子的行为无法有效监管。为此，修订草案建立了强制性品种退出制度，规定审定通过的农作物和林木品种出现不可克服的严重缺陷不宜继续经营、推广的，经原审定委员会审核确认后，由原公告部门发布公告，停止经营、推广。

四是关于特许经营备案。现行种子法规定对农民个人自繁自用的常规种子在集贸市场出售、串换，以及经营不再分装的包装种子、委托销售、设立分支机构等四种情况可以不办理许可证，这使得一些违法经营行为很难界定，增加了种子管理的难度。在征求意见过程中，各地普遍提出应删除农民个人在集贸市场上出售、串换自繁自用剩余种子不需办理许可证的规定，加强对其他三类许可的备案管理。为此，修订草案取消了允许农民将自繁自用剩余常规种子进行出售的规定，但为了满足一些地方农民交换种子的实际需要，保留了允许农民串换的规定。同时，草案对经营不再分装的包装种子、委托销售、设立分支机构三种情形，完善了备案制度，要求种子生产经营者在办理、变更营业执照或者获得书面委托后，应及时向县级政府农业、林业行政主管部门备案。

6.完善种业安全审查评估制度

现行种子法仅对外资进入种子生产经营领域进行了规范，在征求意见过程中，种子种苗管理部门、种子企业、科研机构等都普遍对外资大规模进入威胁我国种业安全表示担忧，提出应对外资进入育种、科研领域以及企业并购行为等进行法律约束，保护我国种子产业安全。为此，修订草案完善了种业安全审查评估制度，主要包括：建立种业安全审查机制，规范国内种子企业、科研机构与外国人、外国企业或外国其他组织开展的技术合作，从事品种研发，以及外资投资或并购境内种子企业的安全审查工作；规范种质资源的进出口和国际交流合作，与境外开展种子资源合作研究利用，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准，避免种质资源及利益流失；规定外商投资种子企业的生产经营许可证由省级农业、林业行政主管部门审核，国务院农业、林业行政主管部门核发。

修订草案关于完善种业安全审查评估机制的规定，将党中央提出的“把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”和国务院关于关系国家安全的重要农产品需进行并购安全审查的规定上升为法律规范，有利于防止特有种质资源和先进育种技术流失，避免我国主要农作物种子市场被外资控制，确保国内种业安全和粮食安全。

7.完善转基因品种监管制度

转基因问题是社会关注的一个热点问题。一方面转基因技术需要发展，另一方面消费者对于转基因食品的安全性存有一些疑虑。现行种子法对转基因品种管理已有规定，要求“转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，并采取严格的安全控制措施”。在草案起草中，有关行政主管部门提出，应进一步加强对转基因品种生产经营的风险控制，建议增加对从事转基因植物种子生产经营企业许可证的管理。为此，草案规定从事转基因植物种子生产经营的企业，其生产经营许可证由省级行政主管部门审核，国务院行政主管部门核发。对农业转基因生物的研究和推广，中央已有明确要求，就是在研究上要大胆，在推广上要慎重。为此，草案增加了由国务院农业、林业行政主管部门“加强跟踪监管”和“及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息”的规定，尊重和保障公众的知情权，公众知情后理解了，就会减少疑虑，增加共识。

8.完善种子执法制度

现行种子法规定，农业、林业行政主管部门是种子行政主管机关，但未明确其所属的种子管理机构的法律地位，目前林业部门由种子种苗管理机构执法，农业方面有的地方由种子管理机构执法，有的地方由农业综合执法机构执法，也有的地方由种子管理机构和农业综合执法机构联合执法等。为此，修订草案完善了种子执法体系和执法手段，主要包括：明确农业、林业行政主管部门所属的综合执法机构或者农业、林业行政主管部门委托的种子管理机构，有权开展种子执法工作；农业、林业行政主管部门在执法中可以进入生产经营场所进行现场检查，对种子取样测试、试验或者检验，查阅、复制相关合同、票据、账簿、生产经营档案等有关材料，可以采取查封、扣押等行政强制措施。

作出上述规定的理由：首先，明确综合执法机构的执法主体地位，符合党的十八届三中全会提出的“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”改革精神，与农业法关于“实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定一致。其次，委托种子管理机构进行执法符合行政处罚法的有关规定。行政处罚法规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。种子管理机构在执法中，以农业、林业行政主管部门的名义行使行政处罚权，其行为后果由行政主管部门承担。第三，委托执法与综合执法并不矛盾，可以有效解决行政部门“权责不匹配”和种子管理机构“有责无名分”问题。目前，全国有25个省制定了种子法实施细则，其中14个省授权种子管理机构、11个省委托种子管理机构行使相应的行政处罚权。地方从实际出发作出了规定，修订上位法时，合理的就要采纳。第四，通过委托方式明确种子管理机构的执法地位，有利于综合执法机构和种子管理机构整合力量，增强执法力量。对此，各方面的意见是一致的，特别是农业、林业部门从事种子种苗管理的执法人员，备受鼓舞，认为有这一条规定，使他们的执法工作有了法律依据。

9.完善种业发展扶持保护制度

修订草案将国务院有关扶持种业发展的政策措施上升为法律规定，新增了“扶持政策”一章，主要包括财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等方面。对品种选育、生产、示范推广、种质资源保护、种子储备以及制种大县给予扶持；将先进适用的制采种机械纳入农机具购置补贴范围；引导社会资金进入种业；国家加强种业公益性基础设施建设；对优势种子繁育基地内的耕地，划入基本农田保护区，实行永久保护；优势种子繁育基地由国务院农业行政主管部门商所在省级政府确定；鼓励和引导金融机构为种子生产经营和收储提供信贷支持；省级以上人民政府采取保费补贴措施，支持发展种业生产保险；支持科研院所和高等院校与种子企业开展人才合作，鼓励科研院所和高等院校科研人员到企业从事商业化育种，鼓励育种科研人才创新创业；鼓励和支持发展种业高新技术示范园区建设。

上述规定中，有些已经在实施，但没有系统化、长期化，有些规定的层次较低。这次修改，较好地处理了这个问题。

10.完善法律责任

结合上述制度设计，种子法修订草案进一步完善相关法律责任，林林总总涉及33处。一是增加了对侵犯植物新品种权、植物新品种申请权和植物新品种权权属纠纷救济途径的3项规定。二是增加了对19种种子违法行为的行政处罚措施。主要包括：植物新品种侵权行为、假冒植物新品种权行为、以欺骗、贿赂或其他等不正当手段取得种子生产经营许可证行为、转让种子生产经营许可证行为、将从境外引进林木种子进行引种试验的收获物在国内销售行为、违反规定进出口种子行为、经营种子没有使用说明的行为、伪造测试数据行为、未按规定建立种子生产经营档案行为、侵占破坏种质资源行为、未经审核批准与外国人、外国企业或外国其他组织开展研究利用种质资源行为、经营推广应当登记未登记种子行为、经营推广已公告退出种子行为、私自交易由财政资金支持形成的育种成果行为、未根据林业行政主管部门制定的计划使用林木良种行为、种子生产经营者拒绝、阻挠执法机构依法实施监督检查的行为、在种子生产基地进行检疫性有害生物接种试验行为、品种测试或试验数据造假行为、从事种子管理的国家工作人员收受当事人财物、谋取不正当利益行为等。三是加大了对10种违法行为的行政处罚力度。主要包括：生产经营假、劣种子，违反种子生产经营许可管理规定，将为境外制种的种子或从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内销售，违反种子包装和标签管理规定，私自采集或采伐国家重点保护的天然种质资源，向境外提供或者从境外引进种质资源，经营推广应当审定未审定种子，强采掠青、损坏母树或者在劣质林和劣质母树上采种，违法收购林木种子等。四是提高法律的震慑力，规定上述违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除以上十个方面的内容，修订草案还明确了省级政府的种子储备责任，将烟草种、中药材种管理纳入了法律规范范围等。

种子法修改自2010年开始调研、2011年启动起草工作至今，历时五年多时间。种子法在2000年制定时，争论就很多。目前草案对十项制度的完善，是取得了最大公约数，这与各方面立足我国种业长远发展、主动协作配合是分不开的。作为这次修法的牵头人，我借此机会衷心地感谢他们！

还要提及的是，对种子法的修改，主要制度设计和创新都涉及了，但由于种种原因，加强植物新品种保护问题未能到位。草案起草时，工作小组认真研究了国际植物新品种保护公约1978年和1991年两个文本，分析我国植物新品种保护的现状，并征求相关部门的意见，在扩大植物新品种保护客体和保护范围等方面，作出向1991年文本过渡的制度设计。起草工作领导小组认为有其合理性并认可了这个思路。这样处理，并不超前。目前国际植物新品种保护联盟有72个成员，已有52个成员加入了1991年文本，欧盟和非洲知识产权组织是团体成员，分别有27和16个国家，按国家计，加入1991年文本的有93个国家，占82%。1991年文本与1978年文本相比，大幅度提升了植物新品种权保护水平，主要包括：将植物新品种权的保护对象从授权品种的繁殖材料，扩大到收获物以及特定情况下对这些收获物的加工产品；将品种权的保护范围从禁止为商业目的的生产销售，扩大到为繁殖而进行的种子处理、进出口以及为上述目的的贮存等可能对育种者权益造成损害的行为；实质性派生品种虽可受到单独保护，但派生品种的利用需要经过原授权品种权利人的同意，否则即为侵权；将农民特权即农民以种植为目的自繁自用授权品种繁殖材料，作为植物新品种权的非强制性例外，将是否给予农民特权及其强制程度赋予成员国自身；将一般植物新品种权的最低保护期限从不少于15年增加到不少于20年，藤本植物、树木保护期限增加到25年。1991年文本第3条规定，联盟成员国应在加入五年内将受保护的范围适用于所有的植物属或种，即成员国需在五年内将国内法的保护水平达到1991年文本的要求。对于上述规定，从我国实际出发，种子法修订草案稿作了选择性吸收。未加入1991年文本，能否在国内法中采纳1991年文本的部分内容呢？1978年文本第5条规定，联盟成员国可以根据本国法律，给予育种者大于公约规定的保护权。有选择地吸收1991年文本的相关规定，属于对育种者保护权的“同向扩大”，符合允许成员国扩大保护权的要求。也就是说，无论从国际法角度看，还是从国内法角度看，法理上都站得住。特别是，上述适度对接，都属于将来加入1991年文本的基础性工作，有利于避免政策的断崖式调整和与此带来的阵痛。

对上述考虑，农作物学界认识一致且很迫切，有些因有切肤之痛而大声疾呼。但在起草工作的最后阶段，对现阶段与1991年文本适度对接的利弊得失，在基本判断上出现了不同认识。为确保种子法修订草案按时提请审议，提交全国人大常委审议的草案删除了关于扩大植物新品种保护客体、保护范围的规定，仅对实质性派生品种作出授权性、过渡性及带有较大裁量权的规定。植物新品种保护制度在与国际适度接轨方面，最终未能利用修改种子法的有利时机向前迈进一步，成为这次修法的遗憾。

我们期望：在农业知识产权的法律保护问题上，各方面能够深入调查研究，全面评估利弊得失，在此基础上凝聚共识。通过科学合理的制度设计，用最短的时间、最小的成本，缩小我国与种业发达国家在植物新品种保护和育种原始创新方面的差距。