党的十八大作出了“五位一体”的战略部署，提出把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。农业生态文明是生态文明战略的基石。加强农业资源环境保护，既是全社会生态文明建设的基础工程，也是保障粮食安全和主要农产品有效供给、农产品质量安全、农产品产地(资源环境)安全，实现生产发展、生活提高、生态良好的必然要求。针对当前制约我国农业资源环境保护的突出问题，应立足国情农情和发展阶段，借鉴国际先进经验，按照十八届四中全会“依法治国”重要精神和习近平总书记“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的指示要求，加强顶层设计和法制创新，加快构建起系统完善、统一规范、权威高效、公平公正的农业资源环境可持续利用保护法治体系，切实发挥好法治在农业生态文明建设中的基础性、保障性作用。

　　一、我国农业资源环境保护法治建设现状与问题

　　自1979年国家颁布《环境保护法(试行)》，明确要求加强农业环境保护以来，我国农业资源环境保护法治建设工作不断加强，取得积极成效。

　　(一)我国农业资源环境保护法治体系初步形成

　　一是全国农业资源环境保护法规建设不断加强。近年来，我国逐步加快了环境领域的法制建设进程，多部法律明确了农业资源环境保护要求，《环境保护法》、《固体废弃物污染环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》，对固体废弃物、大气、灌溉水进入农业环境的条件作出了规定，特别是2006年出台的《农产品质量安全法》，设专章规定了农产品产地环境保护，成为我国农业资源环境保护立法中的一个突出亮点。

　　行政法规和部门规章是法律的延伸和细化，是法律落地的载体。为贯彻执行国家法律，更好地履行农业资源环境保护法律要求，国务院制定了一系列行政法规。如为推动耕地质量保护、野生植物保护以及畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理，国务院出台了《基本农田保护条例》、《野生植物保护条例》和《畜禽规模养殖污染防治条例》。同时，农业部出台了多项部门规章，如为贯彻《农产品质量安全法》，制定了《农产品产地安全管理办法》;为应对突发性农业环境污染事故，制定了《农业环境污染突发事件应急预案》;为贯彻执行《野生植物保护条例》，制定了《农业野生植物保护办法》等。

　　二是地方立法更加完善，基本建立了农业资源环境保护法律体系，为国家层面立法提供了有益借鉴。自1991年，山西省出台了全国第一部农业环境保护地方法规《山西省农业环境保护条例》以来，截至2013年底，我国已有21个省(直辖市、自治区)相继制修订了本地的农业资源环境保护条例或管理办法，确立了县级以上农业行政主管部门在农业资源环境保护领域的执法主体地位，对农业环境监测与评价、外源污染防控、农业投入品合理使用、农业环境污染事故调查处理等内容作出了明确规定。

　　针对农业资源环境保护领域的突出问题，在国家法律和行政法规的指导下，不少地方出台了相应的法规。如针对农产品产地环境保护，全国已有14个省(自治区)和4个省会城市制定了农产品质量安全管理办法或条例。针对突发性农业环境污染事故，全国已有13个省(自治区)制定了农业环境污染突发事件应急预案。此外，部分地方积极探索具有地方特色的农业资源环境保护立法，部分领域已率先突破。如湖南省发布了《湖南省外来物种管理条例》，进一步加强了对外来物种的监管力度;甘肃省出台了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，加强对废旧农膜回收和资源化利用，防治地膜污染。

　　三是已初步建立了农业资源环境保护工作体系，为执法提供了有力保障。经过各级农业部门的不懈努力，目前已建成由2个国家站、33个省级站、300多个地级站和1700多个县级站组成，从业人员达到12000多名的农业资源环境保护工作体系。自上世纪80年代开始组建以来，持续开展农业环境监测与评价、农业面源污染防治、农业污染事故调查处理、野生植物保护等工作，较好地承担了农业资源环境保护各项法律法规的执法任务。

　　总体上看，随着国家法治进步和对农业资源环境保护认识的不断深入，无论是从法律法规设计，还是从保护力度上，农业资源环境保护相关法律规范都得到了明显的强化和提高，一定程度上起到了为农业资源环境保护和农业可持续发展保驾护航的作用。

　　(二)农业资源环境保护法治建设存在的主要问题

　　通过近四十年的努力，我国农业资源环境保护法律体系雏形已基本形成，但是面对农业资源环境保护领域出现的新问题和农业可持续发展事业的新需要，农业资源环境保护领域法治建设仍然较为滞后，法律体系还比较松散，缺乏完整性、系统性和协同性，未能形成强有力的支撑。

　　一是农业资源环境保护缺乏全国性的专门立法，法律体系结构不够合理和完整。农业资源环境生态系统是一个自然与人类活动相互作用的复合的、有机的整体，有其自身规律和特殊性。农业资源环境保护是一项系统工程，涵盖农业生产、研发、经营、消费、监管，“产前、产中、产后”等多个主体、多重环节，既涉及农业生产内部，也涉及到农业生产外部(如工矿业、城乡生活排污转移等)，还涉及到上中下游、中央与地方等多个方面。然而，长期以来，在法制建设过程中，由于一直没有将农业资源环境保护作为独立的调整对象，导致农业资源环境保护立法工作缺少顶层设计，缺乏系统性、整体性、协调性，没有形成从“农田到餐桌”一整套全周期保护的法律体系，相关规定散落于多部法律之中，农业资源环境保护立法碎片化、分散重复问题比较突出。

　　二是法律数量不足，不少领域还存在法律空白。一方面，我国农业资源环境保护立法工作基础比较薄弱，一些已经出台的法律法规，如《农产品产地安全管理办法》、《农业突发环境事件应急预案》等，已经不能很好适应现代农业发展和农业资源环境保护的新需要，亟需修订。另一方面，一些社会各界高度关注的农业资源环境问题，如农产品产地土壤重金属污染、农业面源污染和外来物种入侵等，至今还没有明确具体的法律规定，亟需填补法律空白。

　　三是立法质量不高，影响了法律法规的实际效果。主要表现为两个方面：一方面，现有部分法规相关规定过于原则、抽象，缺乏可操作性。如《固体废弃物污染环境保护法》第十九条规定“使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染”，但没有就如何合理使用和回收利用作出更具可操作性的规定，致使在部分地区法律实施流于形式。另一方面，相关立法未能体现农业资源环境保护的特点，缺乏针对性。由于立法的分散性，现有农业资源环境保护的相关法律规范，多习惯于工业和城市环境保护的立法思维，强调对监管对象违法行为的威慑与制裁，没有考虑农业的资源性、农民的分散性和农村发展的滞后性，没能很好地体现农业资源环境保护的规律和特点。

　　四是农业资源环境保护执法体系不健全，执法能力有待提升。长期以来，由于缺乏全国性单独立法，农业资源环境保护执法受重视程度不够，很多地方的农业资源环境保护执法工作没有纳入农业综合执法体系，多数省份依赖没有执法权的事业单位履行农业资源环境保护职能，执法力量薄弱。执法人员缺少专门技术培训，执法能力不强，难以保障日常执法工作的顺利开展。

　　五是农业资源环境保护管理体制与机制不顺，制约了农业资源环境保护事业发展。目前，由于与农业密切相关的水、土地、野生植物等资源由不同部门交叉管理，有关法律规定往往执行不畅，有法不依、执法不严现象时有发生，难以形成统一保护、统一修复，有效遏制资源过度开发、农产品产地环境破坏的机制和管理体系。此外，由于农业环境污染的多源性、开放性和复杂性，也存在污染责任主体不明确、监管机制缺失、污染治理不力的问题。

　　二、国外农业资源环境保护法治建设做法与经验

　　自上世纪60年代末以来，日本、美国等国家开始更加重视农业资源环境保护，开展了诸多卓有成效的工作，相关法制建设也取得了较大进展，为我国农业资源环境保护法治建设提供了有益借鉴。

　　一是形成了具有本国特色的农业资源环境保护法律体系。如日本形成了以《农用地土壤污染防治法》、《土壤污染对策法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《肥料取缔法》和《农药取缔法》等为主体，《关于制定农用地土壤污染对策计划内容的省令》、《与重金属有关的土壤污染调查·对策方针》和《关于制定农用地土壤污染对策地域指定要件铜量检定方法的省令》等为补充的农业资源环境保护法律体系。德国构建了以欧盟相关指令为指导，《联邦土壤保护法》为核心，《联邦污染控制法》、《肥料法》、《循环经济与废弃物管理法》和《联邦土壤保护与污染场地条例》等为主，地方各州土壤保护法为补充的农业资源环境保护法规体系。内容涉及土壤自然功能保全、良好农业生产、肥料合理使用、农业用地土壤肥力的保持和恢复、可疑污染土壤调查、监测和控制等法律制度。

　　二是完善农业资源环境保护管理体制，确立了农业行政主管部门的法律地位。如日本形成了以环保署协调、农林水产省等部门分工负责的环境保护管理体制，在农业资源环境保护方面，农林水产省消费安全局设置了农业安全管理科，负责农地土壤污染的防止及消除、肥料及农药的合理使用、农地土壤改良等农业资源环境保护工作。美国农业部自然资源保护局负责土壤、水资源、森林和野生动植物资源等综合的利用和管理。主要工作是通过提供技术援助和一系列的支持计划加强自然资源保护，以达到减少水土流失、改良土壤和牧场、保护水的质量和供应、保护湿地、为鱼类和野生动物提供栖息场所等目标。此外，美国农业研究服务局承担着开展环境资源方面的农业技术研究，防止水土流失，减少土壤、空气和水源水质的退化污染等职能。英国环境、粮食暨乡村事务部设立环境处，负责农业环境质量与废弃物、气候、能源与环境风险、环境保护、水资源与土地监理等业务。

　　目前，世界主要国家尤其是美、日、德等发达国家逐渐形成了统一管理和分工负责相协调的环境管理体制。如美国专门管理环境的行政机关，是1970年成立的联邦环境保护署(简称EPA)和总统府环境质量委员会，与环境保护相关的联邦部门也承担相应职责，如内政部负责国家自然资源和国家公园等事务，农业部负责私人农业资源环境保护事务。农业部的环境保护事务是针对私有土地的利用，防止农业对自然环境(包括土壤)不利的长远外部性影响，对农民进行环境教育，并指导农民自主开展环境保护工作等。日本在土壤污染防治工作中，在明确环境厅的职责和权限的同时，也规定了农业部门的职能分工。如《农用地土壤污染防治法》第13条规定，环境厅长官、农林水产大臣或都、道、府、县知事为了调查测定农田土壤的特定有害物质引起污染的状况，在认为必要时，可以在一定限度内派职员进入农田，对土壤或农作物等实施调查测定，或者无偿采集只限用于调查测定的、必要的少量土壤或农作物等。

　　三是把技术法规作为法律的组成部分或法律附件，有力地推动了法律实施。如日本为了配合《农用地土壤污染防治法》的实施，先后制定了《关于制定农用地土壤污染对策地域指定要件砷量的检定方法的省令》、《关于制定农用地土壤污染对策地域指定要件镉量的检定方法的省令》等技术法规，作为法律的组成部分，与法律一并实施，同时制定了挥发性有机化合物(VOC)、农药等15项农用地土壤环境限制标准，制定了杀螟硫磷等l1种农药及二恶英、甲苯等污染物限量。欧盟《硝酸盐指令》直接规定了农业水体中硝酸盐浓度限值，规定了实施良好农业规范的最低要求。

　　四是将配套政策机制与技术研究作为法律执行的重要方式和手段。如日本特别重视与土壤污染防治相关的科学研究，在《土壤污染对策法》等法律中予以明确规定。美国比较重视政策机制在农业资源环境保护中的作用，美国2007年在土地休耕、耕地保护、农用地维护和保护技术援助等政策项目支出达43.86亿元，促使农民更积极地开展农业资源环境保护。

　　三、加强我国农业资源环境保护法治建设对策建议

　　针对资源约束趋紧、投入品过度消耗、环境污染加剧等严峻挑战，必须在确保国家粮食安全和主要农产品有效供给的前提下，充分考虑资源环境和生态的承受能力，进一步发挥法治在农业资源环境保护中的基础性作用，逐步建立健全农业资源环境保护法律体系，依法推进农业资源环境保护工作，为农业可持续发展提供坚实的法治保障。

　　总体来说，农业资源环境保护法治建设要以科学发展观和建设农业生态文明为指导，坚持利用与保护相结合、重点农牧区域和重要生态类型区优先、政府与社会及市场分工协作、公众广泛参与的原则，进一步加强立法顶层设计，将农业资源环境保护作为独立的法律调整对象，制定全国统一的农业资源环境保护法(或条例)，完善地方法规与部门规章，逐步完善农业资源环境保护法律体系。

　　具体而言，农业资源环境保护法治建设要在加快建立健全法律法规的同时，将管理体制与运行机制、执法能力与体系建设、公众参与、预防治理措施、技术研究、激励与惩罚等作为重点，突出农业资源环境保护的特点，注重发挥各类主体的作用，使农业资源环境保护法治体系更具有系统完整性、现实针对性和切实可操作性。

　　(一)进一步建立健全农业资源环境保护法律法规。要组织开展涉农环保法律调研与评估,摸清涉农环保法律、行政法规、地方法规以及部门规章等的立法数量、执法情况、存在问题、制修订需求等。在调研的基础上，对涉农环保法律制度的科学性、立法技术的规范性、法律规定的可操作性、法规之间的协调性、法律执行的有效性进行客观评价。要积极推进农业资源环境保护立法。在资源保护领域，重点是开展耕地质量保护、野生植物保护、外来物种入侵管理立法工作，确立农业资源损害赔偿制度、划定农业资源保护红线，严惩破坏者;在环境保护领域，重点是贯彻落实《环境保护法》，加强农业环境保护、农产品产地污染防治、农业生态补偿等领域单独行政法规的制定与建设。要建立最严格的农产品产地保护制度、农业面源污染防治制度、农业环境污染事故调查处理制度、农业环境保护治理与生态修复制度。要以强化农产品质量安全为核心，贯彻《农业法》、《农产品质量安全法》、《基本农田保护条例》等法律法规，修改完善《农产品产地安全管理办法》。同时，要大力推动省级农业资源环境保护条例制修订工作，及时将立法条件比较成熟、具有普遍适用意义、各方面意见比较一致的地方立法经验上升为适用全国的涉农环保法律法规。

　　(二)依法建立科学高效的农业资源环境保护管理制度与机制。在监管上，要从农业生态系统的整体性和过程性考虑，建立一整套“从投入品到农田”、“从农田到餐桌”的全过程监管制度体系。在保障上，要以法定形式，加大政府财政支持力度，建立健全以技术补贴机制和绿色农业经济核算体系为核心的农业补贴制度，形成稳定长效的财政支持机制。在考核上，要以资源承载力和环境容量保护为基础，把农业资源消耗、农业环境损害、农业生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立农业资源保有量的科学核算评估机制，量化可持续发展能力。在补偿激励上，要建立以现代生态农业为发展方向的生态补偿和激励机制，按照“重点产品、重点区域、重点技术”的原则，明确补偿环节和补偿主体，完善补偿标准和操作规范，改进补偿方式，对生态友好型、资源节约型的清洁生产技术及绿色生产资料等进行补偿、激励，探索建立循环农业技术补贴的有效机制。

　　(三)切实加强农业资源环境保护执法体系和司法保障机制建设。要大力宣传和贯彻相关法律法规，依法明确农业资源环境保护部门的职能定位，重点围绕执法队伍、执法能力、执法手段等方面加强执法体系建设。按照十八届三中全会《决定》提出的“改革生态环境保护管理体制”的任务要求，深化改革，加快推动形成职能清晰、分工明确、上下互动、协调有力、监管到位的农业资源环境保护工作体系。要丰富和强化农业资源环境保护执法手段，充分发挥现代技术手段和仪器设备在执法中的作用，不断提高执法人员的法治素养和专业技能。要通过立法和机制创新，将农业资源环境保护执法工作纳入农业综合执法体系，促进农业生产经营执法与农业资源环境保护执法的协同与一体化。要加快研究农业资源环境污染技术仲裁与损失评估规范，及时评估和总结农业资源环境保护中诸如产地土壤污染修复、面源污染防治和资源价值核算等的技术、方法及标准，将其中具有普适性、规范性，比较成熟可行的，及早转化为仲裁评估技术规范或技术标准。要逐步探索建立农业资源环境保护司法保障机制，完善农业污染损害纠纷调查处理流程，引导污染受害农民理性选择救济途径;推动涉农环境保护公益诉讼，对于严重污染农业环境和破坏农业生态系统，损害国家和公众农业生态环境权益的，积极支持各级农业行政主管部门和农业环境监测机构提起公益诉讼。