进入新世纪以来，党中央、国务院多次强调并始终将“三农”工作作为各项工作的重中之重，自上而下全力推进。在连续13个中央一号文件的有力引领下，我国农业农村经济持续向好。与此同时，“十三五”时期保持良好势头，也面临一系列的困难和挑战，形势依然严峻，任务十分繁重。

　　我们必须在准确理解中央一系列精神部署的基础上，准确把握基本方向，牢牢坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进农业供给侧结构性改革，立足实际，谋划长远，深耕细作，为全面建成小康社会做出新的贡献。

　　“十三五”农业发展总体形势

　　纵观“十三五”的农业发展形势，可以归纳为“三大亮点、两大挑战、三个着力点”：

　　三大亮点。近年来，随着国家对“三农”投入力度的不断加大，农业农村经济发展亮点纷呈，有力支持了国民经济健康持续发展，为化解城乡二元体制机制矛盾、实现共享发展红利创造了条件，更为全面建成小康社会夯实了坚实的基础。

　　一是发展方面，农业综合竞争力显著增强，粮食生产实现了十二连增。2015年粮食生产总量达到12429亿斤，达到历史最高点，人均粮食超过450公斤，超过世界平均水平100公斤左右。

　　二是收入方面，农民收入快速增长，连续六年增长幅度超过城镇居民。2015年我国农民的可支配收入达到11422元，城乡居民可支配收入的差距不断缩小，由2009年的1:3.33缩小到2015年的1:2.73。

　　三是改革方面，农村改革向纵深推进，土地制度、农业经营制度、产权制度改革都取得重要突破。土地经营权流转面积2015年达到4.3亿亩，全国经营规模大于50亩的新型经营主体已发展到341万家，经营性资产改革在东部沿海地区有条不紊地进行，承包地确权登记颁证试点积极有序推进。

　　两大挑战。一是在国民收入、财政收入增长下滑的背景下，农产品需求也随之减少，价格随之下降，成本不断上升，农民收入深受影响，农业农村经济如何逆势发展、如何补齐农业这个短板，使之实现可持续发展，困难甚大、挑战甚多。

　　二是在全球农业一体化的背景下，面对国际资源性农产品大量进口，农产品供给对外依存度不断高企，如何提升我国农业竞争力面临严峻挑战?在稳定农产品总量的基础上，如何实现质量提升、效益提高?这迫切要求加快转变农业发展方式，加快推进农业供给侧结构性改革，提高农产品供给质量和效率，提升农业综合竞争力。

　　三个着力点。一是着力于全面建成小康社会的目标，要在农业现代化方面取得明显进展，使农民收入持续增长，城乡居民收入差距继续缩小。“十三五”期间是我国传统农业向现代农业转变的关键时期。要在中央提出的农业供给侧改革方面做大文章，着眼于中高端的农产品供给，实现农产品供需新的市场出清，确保有效供给。

　　二是着力于转变农业发展方式，真正改变过去那种不注重效率的、粗放式的经营方式，秉承绿色发展理念，走资源节约、环境友好的农业发展道路，让农业发展为生态文明建设提供正能量。

　　三是着力于在农村改革方面趟“深水区”、啃“硬骨头”，在农村土地制度改革、经营制度改革和产权制度改革方面要有所突破，通过改革实现强农、富农，构建完整的农业支持保护政策框架，通过改革化解城乡工农二元体制机制矛盾，实现城乡要素的平等交换、共享发展。

　　实现“十三五”目标四大政策举措

　　其一，深化农村土地制度改革。土地制度改革事关农村改革的基本面，重点是坚持稳定态势和搞活趋向，具体应把握好以下四个方面：

　　一是坚持农村土地集体所有制不可动摇。农村土地集体所有兼顾国家、集体、农民三者利益，有其深刻的制度优势，既能保护农民正当权益，又能促进土地资源的优化配置，必须毫不动摇地坚持。

　　二是准确理解农村土地三权分置的历史必然。十八届五中全会明确提出要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。“三权分置”理论作为农村土地制度建设的又一次伟大创新，顺应了分工分业的发展趋势，创新了农村土地产权制度，丰富了双层经营体制内涵，是我国城乡二元体制发展到一定阶段的必然产物，要进一步丰富和完善“三权分置”的理论内涵和制度架构，并将理论运用于指导丰富的实践。

　　三是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，建立健全土地承包经营权登记制度，加快建立土地承包经营权数据库和信息应用平台，确保如期保质完成任务。

　　四是积极发展多种形式的农业适度规模经营。核心是要把握好“多种形式”和“适度规模”，要引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展适应不同区域经济社会发展以及资源禀赋条件的多元多类型的规模经营，充分发挥适度规模经营在现代农业中的引领作用。

　　其二，加快构建现代农业经营体系。十八届五中全会要求着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力。为此，要努力做到“五个坚持”：

　　坚持多元发展是基础，要大力推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，构建“集体所有、农户承包、多元经营”的新格局。

　　坚持融合发展是核心。普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等各种农业经营主体各有优势、功能互补，要引导做好相互融合，建立紧密的利益联结和分配机制，实现良性互动、协同发展、共同壮大。

　　坚持开放发展是方向。在全球一体化大背景下，农业的发展应把握好国内国际两个市场，要以开放的姿态促使各种有利于现代农业发展的资源要素优化配置，在土地流转、农地经营、农业生产服务、农产品加工营销等方面鼓励发展多元主体参与、多种模式经营，提升农业劳动生产率、土地产出率和资源配置效率。

　　坚持共享发展是根本。要通过体制机制创新，建立共享机制，促进要素资源的优化配置，搭联企业与农民的合作关系、合作社与合作社的关系、企业与家庭农场的关系，这是共享内生作用产生的变化和要求。

　　坚持规范发展是保障。规模是规范的基础，规范是质量的保障。经过多年的积累助推，各类新型经营主体蓬勃发展，要在各类新型经营主体数量不断发展的同时，注重质量提升，做到严格规范，实现精准扶持，确保各类新型农业经营主体健康运行。

　　其三，稳步推进农村产权制度改革。这项改革事关重大，涉及农村生产关系的调整和完善，牵一发而动全身。近些年，集体资产归属不清晰、权能不完整、流转不顺畅、保护不严格等问题越来越突出，改变这种状况，出路在改革。努力做到“三要”：

　　一要深刻认识农村集体产权制度改革事关重大、涉及面广、情况复杂，改革既是趟“深水区”也是啃“硬骨头”。

　　二要准确把握农村集体产权制度改革的目标，改革必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，关键是在构建中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，以及形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理结构上下功夫。

　　三要精准聚焦农村集体产权制度改革的两大领域，即农村资源性资产和经营性资产。对于土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对于经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制的有效组织形式和经营方式。

　　其四，积极构建农业支持保护政策体系。应加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度，重点在五个方面推进：

　　一是加大对农业农村基础设施建设的投入力度。进一步拓宽财政支农资金的渠道，着力构建“三农”投入稳定增长的长效机制。

　　二是明确价格政策改革的目标导向。在农产品价格形成机制和收储政策上，既要坚持市场化改革趋向，优化市场配置，又要发挥导向功能，通过政府引导和支持，保护农民利益。

　　三是健全绿色高效的补贴政策。做到“两个瞄准”：即把补贴瞄准在主产区特别是粮食主产区和极度贫困地区，瞄准到新型经营主体、提升产业上。

　　四是大力创新农业发展的金融支持政策。要坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，创新农村金融服务模式，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。

　　五是健全农业保险支持政策。一方面，要不断扩大农产品的覆盖范围，向各产业、各产品延伸，覆盖“从日间到餐桌”的生产供应全过程，做到应保尽保、能保全保、难保试保;另一方面，要提供更多的农业保险险种，除保生产成本外，还可扩延到保全部成本、保收益、保价格，以规避自然风险、疾病风险、市场风险。

　　(作者为农业部农村经济体制与经营管理司司长)