浙江省农业厅副厅长   叶新才
文章来源：《农村经营管理》2015年第4期

    《农民专业合作社法》颁布实施7年多来，农民专业合作社法治化管理水平不断提升，政策体系、工作指导体系不断健全，合作社发展实力和服务能力显著增强，对促进农业增效、农民增收发挥了重要作用，但在新形势下合作社发展也面临不少困难和问题，《农民专业合作社法》也存在一些不适应的地方，调整修改该法很有必要。
                                                            

调整对象

    社区性合作社不纳入本法范畴。社区性农村集体经济组织是村级集体经济存在和发展的外在形态和组织载体，与农业生产经营者自愿联合组建的互助性经济组织有本质不同，不宜在本法中统一规范，而应进行专门立法。另外，从法律名称看，“农民合作社”调整内容包含农民生产生活的较广范围，而“农民专业合作社”是以农产品生产者之间的联合为主，针对性较强，建议原法律名称不做修改，仍为《农民专业合作社法》。

明确联合社法律地位。目前合作社规模相对较小、服务能力较弱，劳动力、资金、销售互补协作相对困难，组建合作社联合社是有效办法。虽然浙江省工商部门与农业部门联合发文对农民专业合作社联合社登记作出了部署，但由于现行《农民专业合作社法》对联合社没有明确规定，以致其工商注册登记中还是遇到法律障碍，影响联合社培育发展。建议将联合社概念包含在合作社之中，在原法律第二条中加入农民专业合作社联合社概念，明确“联合社经济性质是农民专业合作社”，并将修改稿中“农民专业合作社、联合社”表述统一为“农民专业合作社”。

    增加合作社信用合作条款。合作社内部开展信用合作，由于其风险性较大，亟须法律规范。浙江省基本赞同修改稿中第四十二条修改内容，建议再增加相应法律条款，对合作社信用合作作出原则规范，并在管理部门上调整部门次序，明确具体管理办法 “由中国银行业监督管理委员会会同国务院工商行政管理部门、农业行政主管部门另行制定”。

    将土地经营权纳入合作内容。以土地经营权入股农民专业合作社是农民开展互助合作的一种有效实现形式，我们认同修改稿中增加的第六条“农民合作社成员可以以货币、实物、知识产权和承包土地经营权向合作社出资”。但考虑到家庭承包的土地经营权特殊性，还应在原法律第二十一条成员退社及第四十五条合作社破产清算中，明确“入股的土地承包经营权要按照实际记载情况退还给成员，依法保障家庭承包经营制度稳定和农民土地承包权”。

调整重点

    合作社设立应坚持低门槛但不是没有门槛。一是在“成员出资”方面，规定认缴出资额。原法律并未设定最低注册资金，且在工商登记方面也没有验资手续，多数合作社的成员出资都未依法到位，相应的资产基本还在社员控制之中，而不是集中到合作社，造成多数合作社实际上没有多少独立资产可以使用和处置，缺乏可用于抵押、质押的资产。因此，建议按照注册资本工商登记制度改革的精神，参照《公司法》规定，在第三章“成员”中明确规定“加入农民专业合作社的成员必须认缴一定数量的出资额，可以货币出资，也可以实物、技术、土地承包经营权等作价出资，货币出资必须达到一定比例”等内容。二是在“成员资格”方面，明确界定“农民”定义。户籍制度改革使得农村户籍不再成为农民及农业生产者的标志，对“农民”定义更加困难，因此目前修改稿第十九条、二十条将农民成员主要定义为“拥有农村集体土地家庭承包经营权的承包经营户”是合乎农村实际情况的，最好直接定义为“农业生产者”。三是在“成员比例”方面，适当提高非农比例。原法律规定农民成员比例应当达到80%以上，企业、事业单位或者社会团体成员不得超过5%，这种限制组织和非农民参加的规定，虽然保证了合作社中农民的主体地位，但却导致人才资源流失，合作社普遍缺乏企业型人才，整体经营素质偏低。建议适当提高非农成员和团体成员比例，明确“农民专业合作社成员中非农业生产者比例不超过成员总数的30%”，“企业、事业单位或者社会团体成员不得超过成员总数的10%”。
 

    合作社内部机制体现强积累促发展原则。一是提高合作社民主决策效率。一方面，适当提高带头人决策权重，合作社不同于普通的合伙制企业，原《农民专业合作社法》强调全体社员利益的共同增进，对“一股独大”作出相应的限制性规定。有关“一人一票及附加表决权总票数不超过20%”的规定，放大了带头人的义务、减少了其权利，不利于调动其积极性。建议将附加表决权总票数上限修改为30%。另一方面，提高合作社整体决策效率，原法律第二十五条规定合作社权力机构是全体成员大会，150人以上才可设立代表会议，虽然从程序上保证了全体成员在决策中的主体地位，但降低了决策管理的效率，建议减低设立成员代表大会人数限制，修改为“成员超过100人的，可以按照章程规定设立成员代表大会”。二是处理好国家、合作社和成员利益关系。原《农民专业合作社法》第三十七条第二款“可分配盈余按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员”在执行过程中，容易使社员形成“国家财政补助形成的财产应分配到成员”的误解，而实际上，国家财政补助形成的财产是不得分配的。为保障合作社自身的发展壮大，确保国家财政资金对合作社的持续扶持作用，建议将原法律第二十一条修改为“成员资格终止的，农民专业合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的、除国家财政补助形成财产量化份额外的出资额和公积金份额”。三是国家补助形成资产无需专门处置。原《农民专业合作社法》规定“合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，处置办法由国务院规定”。因国家对农民合作社的财政补助资金是一种附条件义务的财产赠予，其在补助给合作社后所有权即发生转移，由国家所有变为合作社所有，财产所有权人依法有权处分自己的财产，政府不应干涉或限制。且财政补助资金收回成本高、难度大，国务院也并未另行制定办法，因此建议原法第四十六条删除。四是适当放开对合作社理事在其他经济权利方面的限定。原法律第三十条 “农民专业合作社的理事长、理事、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理”的规定，对合作社理事经济权利干涉过多，因合作社理事同属合作社成员，建议放开对合作社理事的权利限定，将其修改为“农民专业合作社的理事长、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、经理”。

    合作社外部管理坚持强规范易操作原则。一是尽早将合作社作为单独纳税主体。2013年中央一号文件提出，要把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记。但目前农民专业合作社报税时仍没有作为单独的纳税主体，因合作社执行的财务会计制度与其他经济主体不同，而合作社报税时又要重新制作会计报表。建议在原法律第三十二条中增加“建立与农民专业合作社财务会计制度相衔接的合作社税收申报体系”。二是建立合作社强制退出机制。由于合作社没有强制退出制度，导致不少合作社出现注册后不运行、解散了不注销等情况，合作社工商登记数量大大高于实际运行的合作社数量，有必要建立合作社强制退出机制。我们赞同修改稿第十八条关于“注销”的补充修改，同时鉴于2014年开始国家工商总局已实施合作社年度报告制度，建议在修改稿第十八条增加“连续三年未按规定报送年度报告的农民专业合作社，登记机关应当办理注销登记。”三是完善合作社社员约束机制。原法律第二十九条列出了合作社理事长、理事和管理人员出现损害合作社利益行为的表现和处置方式，但对社员损害合作社利益行为未作出处置规定，实践中合作社在对社员管理上仍然存在漏洞，建议在原法律第三章“成员”中增加对合作社社员未遵守合作社规章制度、违反农业生产安全规定、未达到农产品质量安全标准、未按合同约定履行交易等行为的处置办法。

调整边界

    处理好法治与自治的边界。修法过程中要注意法治与自治的边界，属于合作社自治范畴的内容如合作社内部契约性规则、组织机构设定、自治能力和利益分配等应充分尊重合作社意见，交由合作社章程来管理；法律则着重明确合作社的社会效应和外部利益关系，如设立登记、合并解散等方面。

    处理好管理和服务的边界。合作社是独立的市场经济主体，建议删除修改稿第十二条中农业行政主管部门的“管理”职责，按照原法律第九条精神，将农业行政主管部门的职责仍然定位于“指导、扶持和服务”，不宜“大包大揽”。

    处理好中央和地方的边界。针对各地合作社发展情况不一的现状，可由地方性法规作出规定的内容应尽量做到权力下放。因此，建议《农民专业合作社法》给地方立法尽量留有一定空间，可在成员盈余返还、公积公益金设立、财务审计等具体操作性规定方面给予地方性法规相应的授权性条款。

    处理好法律与政策的边界。目前针对合作社的税收、金融、土地、资金、人才等优惠政策措施不少，建议将实践中相关扶持政策上升为法律规范，特别是对涉及税收减免、用地等需要国家层面解决的政策建议从立法上作出统一规定。

责任编辑：霍然