青岛农业大学 李宝笃
文章来源：《农村经营管理》2015年第4 

    在《农民专业合作社法》实施的7年半时间里，农民专业合作社正逐步成为引领农民发展规模生产、参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，对发展现代农业、促进农民增收、保障粮食和食品安全起到越来越重要的作用。而尽快修改《农民专业合作社法》，不仅是中央一号文件的要求，也是广大农民群众的诉求。

为什么要修改《农民专业合作社法》

    《农民专业合作社法》已经滞后于农民合作社实践。近年来，农民合作社发展呈现出很多“新常态”，如土地股份合作、社区股份合作、资金互助、农民合作社内部信用合作、互助保险、联合社或联合会建设等多元化、多类型的农民合作的出现，以及由此涉及农民合作社扶持措施不到位、税收措施不统一、融资难、保险难、缺人才、教育滞后、用地用电难、服务与监管体系缺失、指导部门条块分割、注册门槛较多、退出机制缺失等各种问题。虽然近几年的中央一号文件多有提及，但由于《农民专业合作社法》及相关法规中没有明文规定，因此造成农民合作社在注册登记、注册变更或运行管理等诸多环节常吃“闭门羹”或走入“死胡同”。

    例如，由于《农民专业合作社法》未对农民合作社是否进行年检作出制度安排，导致农民合作社领取营业执照后是否开展经营、是否出资到位、经营情况如何、什么时候停止经营等情况，工商部门无法及时、准确掌握，也无法形成准确、有效的统计数据和信息，不仅影响对农民合作社的监管，也影响到政府决策和发展政策的调整。为此，尽快启动修法工作，是必要的，也是必须的。

修改《农民专业合作社法》的相关问题

    （一）关于法律名称。建议修改为《农民合作社法》，以适应形势发展和广大农民群众的诉求。

    （二）关于法律调整对象。建议把联合社、信用合作、土地股份合作、社区股份合作等多类型合作社一并纳入法律调整对象，因为这是推动我国农民合作社健康发展的一次千载难逢的重大机遇。

    （三）关于相关重大制度安排。

    成员资格：建议修法时把合作社“成员”修改为合作社“社员”，社员的“称谓”更准确，也和国际接轨。随着户籍制度改革的推进，可以把农民社员的概念界定为“农业经营者”，即拥有土地承包经营权，并从事农业劳动的自然人即为农业经营者；关于对企业作为社员的资格进行合理限定，建议限定必须从事农业经营活动、并在该合作社区域内的企业方可加入合作社。

    成员出资：关于社员出资，建议设置单个社员出资额不能超过全体社员总出资额20%的上限，以防止一股独大或合作社蜕变为股份公司。农民以土地经营权入股合作社的，可以视同交易，即根据经营权作价入股的额度视为交易额的多少，据此进行的分红可视为惠顾额返还。

    盈余分配：盈余返还60%的底线可以调整为50%以上，具体额度由章程规定。因为50%以上（例如51%）的盈余返还为按照交易额（量）多少进行分配，体现的是以交易额（量）为主的分配原则。如果社员与合作社交易不明显，那么按照出资额返还盈余的空间就大一些了，也可以兼顾这部分社员的利益。

    破产解散清算时国家补助形成资产的处置：建议在深入调研的基础上，由国务院出台具体办法。

    退出机制：非常有必要对没有实际运营的合作社实行强制退出。建议对注册登记后连续6个月没有实际运营的合作社予以取消登记处分。为此，加大监管和审计工作是十分有必要的。

    （四）关于罚则。建议此次修法，应该对损害合作社、社员和第三方利益的违法行为处罚进行具体化，以强化合作社作为市场主体的责任。下面，我们看看台湾地区《农业合作社》（草案）中的相关规定：

“第53条：农业合作社违反本法、章程所定事项或因经营不善而损及社员及善意第三人之权益时，主管机关得为下列之处分： 

一、撤销各类法定会议之决议。          

 二、撤换经理人、职员，或命令合作社予以处分。

三、适度限制发放理事、监事酬劳金。

四、停止或解除理事、监事职务。

五、停止合作社部分业务及对外职权之行使。

六、勒令停业、整理。

七、废止登记。

八、其他必要之处置。

理事、监事或经理人、职员涉及社务、业务侵占背信或其他刑事责任者，农业合作社应停止职权并即移送法办。”

“第54条：农业合作社经中央主管机关评列为经营较优者，应受公开表扬及奖励。农业合作社连续三年经中央主管机关评列为经营较差者，主管机关应令其限期整理，必要时得停止理事主席之职权。”

    这只是其中的两条，罚则一章中还有5条内容，非常具体。我们在修法时也应该如此，做到“法无限制即可为，法有禁令不可为。”
 

 

    （五）关于完善扶持政策：首先是涉农项目合作社优先，要持续完善合作社扶持政策体系，出台力度更大、更有针对性的财政、税收、金融和涉农项目、产业支持等一系列扶持政策，同时对于国家层面的扶持如农业部蔬菜园艺作物标准园创建、畜牧标准化养殖小区创建、水产健康养殖示范场、农机购置补贴等项目，都将合作社纳入申报范围，同等条件下优先给予支持。其次是扶持合作社的项目和资金以合作社信用值标准为准（采信—用信），政府在财政、金融、税收以及项目投资等方面的政策要向信用值高、符合规范要求的合作社给予大幅度倾斜，发挥政策引导作用。只有符合法律要求的合作社，才能享受项目和资金，信用值越高的合作社享受的优惠政策越多，不规范甚至冒牌的假合作社，政府则不给予优惠政策。再者要发挥财政资金的导引作用，引导社会资金进入，以期“四两拨千斤”。

    （六）关于农民合作社主管部门。建议借鉴东亚经验（日本、韩国农业合作社法都规定农业合作社的主管部门是农业行政机构，台湾地区的农业合作社草案也如此），明确国家农业行政主管部门为农民合作社主管部门，承担农民合作社指导、扶持、服务、监督、管理和协调等职责。

几点建议

    关于农民合作社设立的门槛。目前，《农民专业合作社法》规定只要有5个以上的发起人就可以设立农民专业合作社。笔者认为门槛太低，这也是造成农民专业合作社数量庞大但有很多合作社没有实际运行的一个原因。而考察日韩和台湾地区的农业合作社法中的规定，门槛都高多了。例如，日本规定成立一个农民合作社的最少人数是15人，韩国是20人，台湾的法律草案规定也是20人。笔者认为15人到20人的数字是合理的，既可以减少一定的注册登记成本，也可以在一定程度上避免空壳社的出现，还可以提升广大农民群众组织起来的意识与能力。

    关于联合社。建议此次修法，对农民合作社联合社的问题应专设一章。对农民合作社联合社的发起设立、组织框架、组织功能、运行规则、业务布局等问题予以清晰界定。

    关于股份合作社。建议此次修法，对农民股份合作社的问题应专设一章。对农民股份合作社的名称定义、原则适用、发起设立、组织框架、组织功能、运行规则、业务开展等问题予以清晰界定。  

    关于东亚经验的借鉴。青岛农业大学合作社学院已经把日本、韩国的农业合作社法全文翻译出来，结合我国台湾地区的合作社法、农业合作社法（草案）来看，东亚地区的农业合作社法律法规非常完善，其法律的修订也做到了常态化，法律规定、配套法律法规和实践经验十分丰富，可参考和借鉴的内容很多，建议农业部应组织专业力量加以研究和分析，以利于我们更好地完成修法工作。

责任编辑：霍然