——对上海松江培育家庭农场的制度分析

   农业部经管司   赵　鲲　杨凯波

文章来源：《农村经营管理》2015年第5期

一、松江区农村土地承包经营制度的发展历程及困境

（一）按照国家统一政策，在一、二轮承包时以家庭为单位按人口平均承包土地（以下简称平均承包经营制）。松江区位于上海市西南、黄浦江上游，水资源丰沛，是传统的水稻种植区。改革开放以来，与全国其他地方一样，松江区农村实行了家庭联产承包责任制，农户按人口平均承包集体土地。1984年一轮承包时，全区共有承包农户9.67万户，农业人口38.47万人，家庭承包耕地总面积49.70万亩，平均每户经营规模为5.13亩。1999年二轮延包时，全区共有承包农户9.48万户，农业人口31.85万人，家庭承包耕地总面积35.45万亩，平均每户经营规模为3.73亩。实践证明，这种以家庭为单位的平均承包经营方式，符合当时的生产力水平和农民追求公平的愿望，为解决农民温饱问题发挥了重要作用。

（二）平均承包经营制难以适应高度城镇化的新形势要求，不利于规模经营的形成和现代农业的发展。由于特殊的地理位置，松江区二三产业发达，农村劳动力向外转移的时间远早于全国其他地区。顺应这一形势的要求，在1990年代中期，上海市委、市政府就提出了“三个集中”，即企业向园区集中、居民向城镇集中和农田向规模经营集中。但受制于土地细碎化严重等客观条件，农户间自发的流转很难形成集中连片，影响了农业规模经营的发展。进入21世纪，松江区农业占GDP的比重已下降到5%以下，城镇化率已超过90%，农村劳动力农业从业比重不足10%，但规模经营和农业现代化并没有与工业化城镇化同步实现。种粮农户的平均经营规模一直徘徊在10亩左右，经营粗放问题突出，影响了农业产量和经营效益的提高。2001年至2007年，全区粮食总产量从17.6万吨下降到9.99万吨，降幅达到46.7%。

二、松江区完善家庭承包经营制度促进农业规模经营发展的主要做法

（一）依法确认并固化农户土地承包经营权，为促进土地流转打下坚实基础。1999年二轮承包以来，松江区按照《农村土地承包法》和农业部有关文件要求，对农户土地承包经营权予以进一步确认，承包农户权证到位率达到100%，并实现了规范化、信息化管理。另外，据上海市有关文件的规定，2001年以后出生的农村人口一律登记为非农业人口，享受城镇人口的各项社会保障政策，不再享有农村集体经济组织成员资格，也不再享有土地承包经营权。因此，松江区的农户土地承包经营权实际上已经固化给参与二轮承包的农村集体经济组织成员。

（二）以政策扶持为后盾，引导农民将承包地委托给村集体统一流转。从2004年开始，松江区采取多种措施，引导和鼓励农民将土地委托给村集体。一是给予农户较为合理的租金。通过制定产业发展规划，将绝大部分耕地用途限定为种粮，再根据当地单产和成本水平，将每年每亩的租金确定为500斤稻谷，使之与农户自己种粮或向他人出租的收益基本相当。二是通过发放老年农民补贴，引导农户全家流出承包地经营权。针对老年农民外出就业难，耕种全家承包地、不愿流转的实际，松江区规定，达到退休年龄（男性60周岁，女性55周岁）的农民，可以自愿和村集体签订协议，放弃个人土地承包经营权，并将耕种的承包地委托给集体，转而享受每年1800元的退休补贴（其中600元是500斤稻谷的土地流转收益的折价，先由所在村交社会保障部门再发放给退休农民，另外1200元由政府补贴）。通过以上措施，2011年全区农户99.5%的承包地已经集中委托给村集体。

（三）由村集体组织，按民主程序将土地租给经营能力较强的本村农户发展家庭农场。松江区规定：由村集体根据本村粮田面积、务农劳动力数量等情况，制定家庭农场发展计划和实施方案，包括家庭农场数量、户均经营规模、申请经营者条件等；符合条件的村集体成员可以提出租赁土地的申请；由村集体组织村民代表对申请农户进行资格审核，并通过集体协商、民主表决等方式评选出能力强的经营者；评选出的经营者与村集体签订租地合同，按时支付租金，按照相关规定开展粮食生产并享受政府提供的各项补贴。在发展家庭农场过程中，村集体组织始终发挥着重要作用。如松江区叶榭镇井凌桥村自2008年开始发展家庭农场，村委会每年对家庭农场经营者实行考核，并规定三年调整一次。2014年，井凌桥村重新调整耕地经营者，在41个符合条件的申请者中，由74名村民代表选出了27个新一轮家庭农场经营者。其中，21个是上一轮经营者，1个是子承父业，5个为新增。

三、几点分析和思考

（一）从生产力发展的角度看，松江区的做法适应了发展现代农业的实践要求。在原来由农户平均获得土地承包经营权、分散经营耕地的情况下，由于承包地面积少、种植收益低，农民选择转向二三产业，兼业化、粗放化经营耕地是理性的。通过农民自愿委托给村集体统一出租，专心务农者获得较大的经营规模，就愿意多投入，提高专业化、集约化经营水平。发展家庭农场7年多来，松江区粮食单产水平保持了上升势头，水稻亩产量从2007年的551公斤提高到2013年的575公斤。2013年全区粮食总产量达到11.1万吨，比2006年增长8.3%，劳均粮食生产能力超过4万公斤。

（二）从生产关系的角度看，松江区的做法实际上将现行法律规定的平均承包经营制改进为平均承包、竞争经营制。按照现行土地承包法律和政策，作为集体经济组织成员的农户，可以按人口平均承包集体耕地，并同时享有承包地的经营自主权。而松江区的做法，集体耕地仍然由农户按人口平均承包（以二轮承包人口固化到户），但通过村集体统一流转后引入竞争机制，只出租给有能力的少数农户。这实际上将农户对承包土地的经营权限定为经营申请权，每个农户并不必然获得土地经营权。这种做法，坚持了集体所有、家庭承包的基本制度内核，使成员平等享受承包地财产性收入（租金）；又创新了家庭承包制的实现形式，使专业农户能够发展规模经营，提升土地利用效率。可以说，在这种情况下，长久不变的是农户承包权，而可变的是家庭农场经营者的土地经营权。

（三）松江区的做法较好地体现了集体土地所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。集体所有权体现在对土地资源的承包权分配和经营权优化上，只有村集体成员才能承包土地，只有村集体成员才能申请经营土地，只有村集体才能掌握土地出租权，主导选择经营者。农户承包权体现在承包农户的利益保证上，凡是集体成员都能获得一定面积耕地的承包权，并据此获得土地流转收益。土地经营权体现在谁能种好地谁就可以经营家庭农场上，由能力强的专业农户经营耕地，才能够提高土地产出水平，使集体所有权和农户承包权的收益权得到落实。在这种制度安排下，三权关系得到了有效平衡，人的积极性和土地使用效率得到了充分发挥，既有利于耕地保护和农业生产发展，又有利于农村稳定。

（四）松江区的做法需要较强的前提条件。一是农村劳动力充分转移。2007年，松江区直接从事农业的农民有1.25万人，只占农村劳动力总数的6.6%，到2013年更减少到0.53万人，占比降低到3.4%。只有绝大多数农业人口稳定地转向二三产业，他们才会愿意让渡承包土地经营权，这种竞争经营权的办法才能获得提升经营规模的效果。如果大多数农户都申请经营耕地，就不可能培育较大经营规模的家庭农场。而从我国大多数地区的经济发展水平看，具备松江区类似条件的地方还不多。二是政策制定和运用得当。一方面是政府为退休农民每年提供1200元补贴，促进了农民家庭承包土地的统一流转；另一方面是对家庭农场的经营进行适当补贴和考核奖励，使家庭农场经营者能获得体面收入。三是村级集体组织的高效运转。将承包地集中起来，每年对经营者进行考核，每几年调整一次，这些都需要大量的人力、财力，更需要完善的民主决策程序和广大村民的热情参与。松江区地处大城市郊区，绝大多数农村劳动力离土不离乡，在从事二三产业之余，可以方便地参与这些决策过程。但对于全国大多数农村地区而言，许多劳动力都远离家乡，在外县甚至外省打工，很难直接参与并行使自己的权力。因此，村集体组织是否有足够的公信力，成为这种制度创新能否推行的重要前提。

责任编辑：霍然