企业租地 政府何为

　　农村经营管理记者　徐　刚

 

　　近年来，工商企业加快涌入农村、租赁农地，但跑马圈地、“非粮化”“非农化”、侵害农民利益等现象也常如影相随。四部委联合下发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，要求加强工商资本租赁农地规范管理，提出建立土地流转分级备案、资格审查项目审核、风险保障金等一系列制度。实践中，政府到底如何管?制度究竟如何建?如何实现招商引资与强化监管、规模集中与风险可控之间的平衡?一些地方先行先试，给出了可借鉴的样本。

　　准入审核，筛选有诚意的经营主体

　　“要避免工商资本非农化、非粮化，就必须严格准入条件，从源头上杜绝隐患。”四川省眉山市岷江现代农业示范园区副主任周志军介绍，对于有意入驻的工商企业，管委会要对其农业经营能力、资金实力、发展规划、种植品类等进行项目审核，对于不符合园区总体发展规划的企业，将不予准入。

　　基于以上准入条件，拥有雄厚实力的重庆某集团因其涉嫌旅游地产而被拒之门外，台湾某知名食品企业，因涉嫌在规划区外搞酒店经营也被婉言谢绝。据了解，园区成立3年来，已先后与近200家意向入园的企业进行了谈判，最终，成功入园的只有60余家，近百家企业被婉言谢绝。

　　既要积极引进工商资本、发挥其带动作用，又要规避改变农业用途和与民争利的风险，这考验地方政府的决心和智慧。

　　2009年，武汉在全国较早成立农村综合产权交易所，开展农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权等十大类产权交易，旨在激活农村产权要素，加快农业农村发展。同时，该市不断探索建立管理制度，确保土地流转健康推进。武汉将农业发展空间划分成禁止发展区、限制发展区和适宜发展区三个区域，土地承包经营权流转主要在“适宜发展区”和“限制发展区”推进，而将位于城区、城镇化规划建设区和森林、绿地、湿地等重点环境保护空间等列为禁止发展区;制定《武汉市规模经营主体租赁农户承包地农业经营能力审查办法》，对受让农村土地承包经营权的经营业主及经营项目是否符合国家的法律法规、环保测评、土地管理、产业发展规划及资质情况、经营能力、履约资信、项目经营风险等情况进行严格审查评估;明确前置审查程序，工商资本流转土地投资农业，需提交前置审查申请表、流转双方签订的流转合同、项目实施方案等资料，委托流转的农户必须有本人写出的委托书。

　　“严格的准入审查，确保让真正有诚意、有实力的工商企业进来，有利于保护地方的农业秩序，保护农民的切身利益，实际上也是保护工商资本”，重庆市永川区副区长杨华表示。该区去年专门出台了加强农用地管理的意见，建立起准入审查机制，由区土地流转管理服务机构对重点受让业主的资信情况、经营能力、履约能力、土地用途、项目效益、环境影响等进行严格审核。规定流转在50亩以内的，由所在村组负责审核，报镇街备案核准;规模在50-500亩的，由镇街负责审核，报区农业部门备案;规模在500亩以上的，经所在村(居)初审、镇街预审后，报区农业部门核准。目前，全区累计流转土地49.15万亩，占耕地总面积的48.5%。其中，50亩以上土地规模经营面积累计达20.4万亩、规模经营度达到20%。

　　上限控制，引导资本有序进入农业

　　杨华介绍，该区对工商资本进入农业设置了上限控制：原则上种植业控制在1000亩以内，其他产业控制在500亩以内。“如果一个项目比较大，需要3000亩土地，可以按3000亩进行规划，但先把1000亩当作1期，建设好再评估，合格后再建设第2期、第3期，一步一步来。” 杨华说，“因为如果产业没选好，企业亏本严重，土地没法恢复，农民利益受损，政府还得兜底负责。”

　　杨华介绍的做法，得到了湖南省长沙市岳麓区副区长李舜的共鸣。该区属于省会城市近郊农村，“寸土寸金”。她坦承，近年来农村土地流转出现了“三个盲目”：一是工商资本盲目圈占地，二是基层政府盲目追求规模效应，三是老百姓盲目追求短期流转效益。

　　为规范土地流转管理，该区去年专门出台了《关于进一步规范农村土地承包经营权流转管理的实施意见(试行)》，成立了工作领导小组，由区长任组长。在具体工作中，明确了土地流转的分级评审、分级负责机制：50亩以下，街镇领导小组负责评审;50—100亩由区里评审，分管区长牵头，农林、国土等相关部门联席评审;100亩以上，由区长牵头评审。

　　“不倡导太大规模流转，1000亩以上的项目需要特别慎重。”李舜表示。她介绍，区里审查重点是项目规划，超过500亩以上的项目，分期进行供地。第1期原则上不超过500亩，一般200-300亩，达到效果后第2期再跟进审批。

　　全程监管，确保产业方向不跑偏

　　企业进来之后，一旦出现“非粮化”、“非农化”、撂荒等违规违法行为，如何及时发现和纠正?

　　“从企业入驻园区的第一天起，园区就对该企业进行适时监管和动态关注。”周志军介绍，园区建立了联系制度，对每一户进园企业，都安排有工作人员与之对接，一方面可以适时了解企业在项目实施中遇到的问题困难，尽力为其解决发展难题，同时对项目实施进行监管。企业进园时园区管委会与其签订合同，对“非粮化”、“非农化”、撂荒等行为及相应处置方案提前进行约定，一旦出现以上问题，即按约定处理，确保进园企业始终走农业发展道路不跑偏。

　　据介绍，2012年进驻园区的某科技有限公司，大部分流转土地长期未能种植农作物，而在少量种植区内，其种植的品类又与园区的整体规划不符，没有按照入驻前向园区提交的项目规划实施。园区发现后，立即叫停其不符规划的种植，并与之协商，在妥善解决好土地租金等相关事宜后，该公司完全退出园区。

　　江苏省东海县是全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县。该县县委农工办主任马广良介绍说，县里对工商资本下乡流转土地发展现代农业，实行严格的准入制度，工商企业流转土地用途、复垦能力、正常经营活动能力、发挥带动示范作用能力等都要经过一一审查。同时，还建立了工商资本经营农地状况定期与动态相结合的监测制度。驼峰乡一家工商企业流转土地近3000亩，因经营不善，2013年下半年试图对少量农地进行非农建设，县委农工办获悉后，立即会同国土等相关部门予以制止，并依法解除了其流转合同。

　　风险保障，切实维护好农民利益

　　监管在于防范风险，但并不能绝对屏蔽风险。一旦发生风险，靠什么保护农民利益?

　　周志军介绍说，早在2008年，眉山市东坡区就开始实行风险保障金制度。除实行“先交钱后种田”外，还要求业主按照每亩100—300元标准交纳风险防范金，合同期满后，返还本金;政府也安排了专项资金作为土地流转风险金，原来每年是50万，现在每年100万元。此外，涉及农业设施用地需要复垦的还要缴纳复垦保证金，每亩1万元。

　　虽然缴纳标准、管理方式各有不同，但风险保证金制度已成了各地的共同选择。武汉要求社会资本参与土地流转需交纳风险保证金，数额一般是流转土地年租金的1—3倍，一是防止企业经营不善而中途退出，影响农户的租金收益，二是防止企业擅自改变土地用途，用作处罚金，同时也防止企业掠夺性经营，保证金可作土地复耕费。保证金由经管站的“双代管”账户进行代管，企业在没有违反相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期全额退还。重庆永川对流转土地规模50亩以上、改变土地现状的农业经营主体，收取土地流转风险保证金，原则上不低于一年的土地租金，由农业部门设立风险保证金专户，确保保证金保值增值，合同履行完毕后退还出资人保证金，利息作为土地所有权人集体经济组织收入。江苏东海要求集中连片流转农地300亩以上、流转期限在10年以上的工商企业，预交纳一年土地承包费用到县财政专户作为风险保证金。安徽合肥对土地流转面积超过500亩以上的企业，按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇“三资”委托代理中心缴纳风险保障金，当企业无法支付土地租金时，乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金。

　　合肥市烟墩街道的例子较为典型。2009年，烟墩街道严把招商引资关，相继引进了10余家企业流转土地发展农业。“其中出现过两家企业因为经营不善干不下去走人的现象。我们启动了保证金支付农民地租的程序，同时重新招到新企业入驻，没有引发矛盾。”该街道党工委副主任程家宏介绍说，虽然保证金只是一年的土地流转费，但可以为地方政府重新招商引资提供了缓冲余地，保证了农民的基本权益。目前，该街道现在进驻的15家企业都步入了快车道。

　　既要招商引资，又要审核监管，工作自然不易，但其中仍大有文章可做。