农民专业合作社作为新型农业经营主体之一，向农民提供产前、产中、产后等服务，在提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率等方面表现出良好的制度优越性。为此，笔者针对合作社规范发展进行了调研。数据样本共选择67家合作社，采取调查问卷(57家)和实地调研(10家)两种方式。

　　发展现状

　　合作社发展处于起步成长阶段。根据调查统计数据显示，67家合作社成立时间均为2007年以后，尤其2012年以后注册登记的合作社数量占比较大，为45%。从合作社发展情况来看，86.56%的合作社处于起步成长阶段;从合作社理事长的文化程度和从业经历来看，70.15%的理事长学历为高中及专科，在组建合作社之前，有的是涉农企业的老板，有的是地方集体组织的干部。他们组建合作社的原因，一方面，是因为原来从事的行业与农业相关，有一定经验积累;另一方面，主要是因为近年来国家对农业扶持政策力度不断加大，才转行进入农业种植养殖或提供与农业有关的服务。从合作社所涉及的行业来看，各类行业的合作社发展比例均衡，其中，农资统购、种植业、蔬菜等所占比例较高。

　　合作社盈利能力一般。从农民与合作社的关系来看，农民主要通过将土地托管或流转等方式与合作社建立松散合作关系，而以土地和资金入股等方式与其他经营主体建立合作关系的模式较少。因此，合作社的运营、发展实际上处于少数人控制的局面，但由于合作社主要管理人员存在文化程度较低、市场意识差、管理能力弱等问题，所以，合作社盈利能力表现一般。

　　合作社发展促进农民收入增长。根据调查统计数据显示，89.55%的合作社建立了成员账户，按照现金返还、低于市场价等方式，有效降低农民在产前、产中、产后的生产成本，促进农民收入增长。组建合作社后，对农民收入影响明显增加的占46.27%，稍有增加的占43.28%。

　　规范发展存在的问题

　　“民主决策、盈余返利”的机制实践难。难点一，农民自主参与能力弱，在合作社中难以平等参与决策。根据调查统计数据显示，80%-90%合作社的股权掌控在单个成员或几个人手中，其他成员与合作社之间更多的是委托关系。成员自主经营土地的，通过合作社提供统一购买农资、技术指导等服务，降低生产成本;由合作社统一经营的，成员不参与生产管理，而以雇佣身份参与生产，其收入包括“租金+工资”，社员与合作社之间合作关系属于松散型。从上述出资情况来看，其发展的难点在于既需要企业家领干，又要能保障成员平等地参与。从实际运行情况来看，为实现对企业家或带头人的激励，合作的利润共享被资本股份分配所取代，农民自主参与能力弱，在合作社中难以平等参与决策。难点二，制度设计上盈余返利机制未能真正实现，参与的激励不足，农民分享收益有限。调查结果显示，仅有少数合作社建立成员账户和资本账户，按照资金或土地入股比例进行剩余分配外，其他的大部分合作社目前还未能做到。

　　“发展经验不足、弱势地位”的局面改变难。通过与10位理事长沟通交流，得知大多数理事长成立合作社都有一定的盲目性。以土地流转为例，多数理事长都存在先流转土地获得更多扶持政策再发展事业的做法，而未根据当地农业发展情况、行业未来发展前景因素来确定合作社未来发展方向。除提供农资统购等服务性的合作社外，多数合作社在成立后都会面临种植无经验、投入无效率等发展经验不足的局面，从而导致合作社组织的规模生产效应难以发挥。此外，合作发展的层次较低，拓展产业链其他环节受到制约较大，大多局限于生产和流通环节，且农产品有一定地域性。从20家合作示范社的产品主销方向调查数据显示，75%合作社产品主销方向为本地市场。同时，还存在品牌影响小、小农经济意识强等问题，难以形成合作社核心竞争力，在市场竞争中仍处弱势地位。

　　成立联社或参股企业经营制度上的障碍。目前合作社的股份制改造还未完成，治理机制不完善，进一步参股经营还存在困难。从外部环境看，合作社的运行制度较为复杂，现有法律法规对成立合作社的条件要求不高、缺少退出机制的严格规定，实践中有法不依、法外行为大量存在，也是合作社运行不够规范的客观原因。与其他经营主体相比，合作经营在治理机制、盈余分配等方面都更为复杂，组织成本高，按照规范运行的要求高。合作社法和配套法律法规门槛较低，降低了合作社组织的成本，但也存在一定程度的不按合作社规则运行的行为。

　　政策建议

　　加大示范社扶持力度，总结并推广其经验。一是明晰产权关系，即合作社各类资产的权属关系、公积金和财政补助形成的财产、捐赠财产依法量化到每个成员。二是完善协调运转的组织机构，即依法建立并运转成员(代表)大会、理事会、监事会等组织机构。三是健全财务管理制度、建立成员账户和管理档案。四是收益分配科学合理，即在可分配盈余中，按成员与农民合作社的交易量(额)比例返还的总额不得低于可分配盈余的60%;剩余部分依据成员账户中出资额、公积金份额、财政补助和社会捐赠形成的财产平均量化的份额，按比例进行分配。五是定期公开社务和开展信用合作。

　　调整扶持政策方向，提高支农政策精准性。一是理顺主管部门与合作社关系。主管部门制定扶持政策时应按照合作社发展阶段，分类项目管理，分类支持。起步阶段的合作社可通过提供培训、业务指导等方式促使其规范;成长阶段的合作社则通过项目支持，不断增强持续发展的核心竞争力;成熟阶段的合作社，主要在推广先进技术、品种改良、品牌建设等方面给予支持。二是处理好合作社主管单位与财政项目主管部门关系。合作社获得扶持政策涉及的部门较多，主要集中在地方经管部门和财政厅(局)，在现行行政体制下，各个单位之间存在着“管事的不管钱，管钱的不管事”的突出矛盾，严重影响扶持政策的落实效果，突出表现在经管部门或地方合作社服务中心对项目资金、项目补助的分配权力义务不对等。建议继续深化体制改革，按照事权、财权相统一的原则，理顺各单位之间关系，调整各部门的利益关系，落实各项农业扶持政策，提高支农效率。

　　营造良好环境，加强对合作社发展的指导。基于合作社成立盲目性及后续可持续发展能力较差的现状，建议政府结合本地特色产业发展现状，实行分类管理、分类支持，为合作社等多元经营主体搭建农业信息、科技、人才、培训等信息共享的公共服务平台，营造有序竞争环境，加强产业发展优势判断、市场供需掌握、树立品牌观念等方面指导，增强其核心竞争力，促进其规范发展。

　　(作者单位：国务院发展研究中心信息中心)