黑龙江克东县自2014年探索开展“两权”抵押贷款工作，2016年3月被确定为农村土地承包经营权抵押贷款试点县。截至今年4月末，全县农村土地经营权抵押贷款余额6376万元，仅占农业贷款总额的12.65%。其中，普通农户1228笔，金额6149万元;合作社、专业大户等规模经营主体4笔，金额227万元，占比3.56%。克东县土地规模经营达85%，规模经营主体已成为农业生产主力军，资金需求最为迫切。而金融机构对发放“两权”抵押贷款却持审慎态度，主要有五个方面原因。

　　一是规模经营风险高。农业生产面临市场和自然灾害双重风险，规模程度越高，风险越大。今年受玉米收储和价格政策影响，市场预期不确定，克东县土地流转价格每亩下降50-100元，目前仅有县农村信用社、农业银行、黑龙江银行对合作社和大户开展了少量的“两权”抵押贷款业务。

　　二是土地经营权抵押价值待观望。一项相对成熟的信贷产品一般需要经过3-5年的实施验证，由于“两权”抵押处于试点阶段，金融机构对土地经营权作为抵押物认可度不高。为此，克东县政府出资2450万元组建信用担保平台，为规模经营主体及农户办理土地承包经营权抵押进行担保。

　　三是土地流转合同期短。由于大多数农户对合作社风险共担以及利益分配存在顾虑，农户带地入社比例低，仅有10%，普遍采取的是一年一包的土地租赁方式，即使是长期租赁也是一年一付租金。银行担心风险发生后，无法对土地承包经营权进行处置，难以实现抵押权，因此，规定土地流转合同期至少不低于2年。大部分规模经营主体达不到相关要求，无法申请贷款。

　　四是试点配套机制不健全。由于缺乏金融试点配套激励和免责政策，试点县金融机构必须按照金融系统考核机制开展业务，造成其为了规避风险而畏手畏脚。座谈中部分金融机构负责人表示，上级机构和银监会对不良贷款等情况有严格规定，他们不敢短时间大面积推开“两权”抵押贷款。

　　五是抵押财产受限制。近几年，黑龙江省政府对合作社等规模经营主体基础设施、装备等给予了大量投入和支持，然而根据规定，政府投入或补贴部分不能作为抵押物。虽然合作社自筹部分财产可作为抵押物，但因实际操作时无法拆分，致使部分设施无法抵押。

　　调查组建议：一是积极引导农户带地入社，实现利益共享、风险公担，稳定土地承包经营权流转关系。二是加大对规模经营主体的扶持力度，引导其规范发展，有效规避自然及市场风险，提高其抗风险能力和信誉水平。三是完善农业信贷担保体系，充分发挥财政资金撬动作用，形成政府、银行、担保公司、经营主体风险共担机制，降低贷款风险。四是研究制定试点地区金融机构开展试点工作的奖励和免责措施，调动其积极性。五是研究探讨政府投资购置的农机具、烘干塔等设施作为有效抵押物的办法，解决规模经营主体缺乏有效抵押物的难题。

农业部赴黑龙江调查组