作者系山东省农业厅厅长、山东省扶贫办主任
一、现行农村土地制度弊端
(一)农村土地承包经营权权属不明晰。土地是农村最基本的生产资料，要实现土地资源效用最大化，前提是产权清晰。受历史条件制约和相关法律、制度不完善等因素的影响，在土地二轮延包中，各地不同程度地存在农户承包土地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。随着我国经济和社会的不断发展，土地征占日益增多，土地流转逐渐加快，利用承包土地经营权开展抵押、担保越来越多，承包土地在不同权利主体之间的流动日益频繁，涉及的利益主体和利益关系更加复杂，近年来因土地问题产生的纠纷案件也呈上升趋势。从农民诉求情况看，涉及农村土地问题的群众来信来访事项占到整个信访量的60%以上。从土地管理角度看，以往的农村土地承包管理主要侧重于土地承包合同、档案管理和证书发放等静态管理工作，随着土地流转的不断加快，原来的静态管理已经不能适应形势发展的需要，对其实行动态管理成为必然。面对这些新的问题，应对这些新的挑战，需要从长久稳定土地承包关系出发，进一步明晰农村土地承包经营权权属。
(二)农村土地承包经营权权能不完整。随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，许多承包农户不再经营自己的承包地，或者主要精力不再放在农业生产上，农忙时节需要返乡务农成为一种负担，这些农民有意愿流转自己的承包土地。而一部分有专门技术、擅长农业经营、愿意耕种的农民希望专心从事农业生产，并通过土地流转发展规模经营获得规模效益。因此，中央提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的理论非常适时。实现农村土地“三权分置”，农户需要土地承包关系更加稳定，从而对流转土地心中有底。从事农业规模化生产的新型农业经营主体，希望形成稳定的土地流转关系，对土地经营权的法律保障更加期待。同时，规模经营主体的资金需求更加迫切，对赋予土地经营权抵押、担保权能的渴望更加迫切。但目前农村土地所有权、承包权、经营权三权的相互权利关系不明确，土地经营权的抵押、担保等权能尚缺乏法律依据。
(三)农村土地细碎化问题没有解决。农村土地实行家庭承包经营之初，为了实现最大限度的公平，土地被严重分割、细碎化。就山东来看，1900多万承包农户，平均每户承包耕地不足6亩，地块约5-7块。在这种状况下，土地经营无法实现规模效益，不利于资金、技术、管理等现代生产要素与土地、劳动等传统生产要素的优化配置，农业没有条件和载体来共享工业化、信息化、城镇化带来的成果及便利。由于土地细碎化，农民从事农业生产所需投入的人力、物力成本大大增加，比较效益较低，从而导致其从事农业生产经营的积极性不高，目前，很多地方的农民对土地已经不再精耕细作，仅仅追求粮食生产自给自足，长此以往，必将影响国家粮食安全和农业基础性地位的稳固。同时，随着国际国内两个市场的融合，土地的细碎化带来的高消耗、高成本，势必将严重削弱中国农业在国际市场上的竞争力，某些农业行业将受到国际市场的冲击而衰弱。
(四)农村土地要素市场发育不健全。市场是价值发现的载体和基础。长期以来，我国农村要素市场发育不成熟，土地经营权等各类农村产权的流转交易信息发布渠道少，农村产权要素流转不顺畅。由于市场竞争机制没有有效建立，土地流转增值也就无从实现。这几年不少地方探索建设了一些农村产权交易市场，但在运行中所涉及的市场管理主体、上市交易范围、价值评估机构、交易鉴证资格等方面内容国家没有明确规定，亟须理顺规范。
二、山东农村土地制度改革的实践
近几年来，山东按照中央的部署不断深化农村土地制度改革，以推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作为突破口，积极引导农村土地经营权有序流转，发展多种形式的农业适度规模经营，努力探索农村土地“三权分置”的有效实现形式，为山东增创农业发展新优势、确保“走在前列”奠定了良好基础。
(一)扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证。2013年，中央提出用5年时间完成农村土地确权登记颁证工作。对此，山东省委、省政府高度重视，经充分调研确定从2013年开始用3年时间基本完成这项工作任务。2014年我省被国家确定为全国整省试点单位之一。全省各级以此为契机，坚持试点先行、稳妥推进，按照“村委是实施主体、乡镇是责任主体、县级党委政府负总责”的总体要求，完善工作机制，狠抓措施落实，全省工作整体进展顺利。目前，全省129个涉农县(市、区)和27个开发区(经区)全面开展了确权登记颁证工作，已有73325个村(社区)完成了承包地确权登记颁证工作，占总数的95.7%;覆盖承包土地面积8981万亩，占全省承包土地面积的97.45%。在工作推进上，一是加强领导，完善机制。各级均成立了由党委、政府领导同志任组长，有关部门负责人为成员的领导小组，及时研究解决工作中的重大问题。各有关部门明确任务分工，有效落实责任，形成工作合力。二是依法务实，试点先行。按照“尊重历史、正视现实;依法办事、规范有序;公开、公平、公正、民主协商”的原则，市、县、乡逐级试点，依次推开，确保积极稳妥、不留后患。三是加强指导，广泛培训。省里根据各地试点情况，梳理出了35个疑难问题，编写了《有关法律政策问题解答》，同时编印了包括政策文件、典型经验等内容的资料汇编，指导各地开展工作。层层开展专题业务培训，确保了全省工作标准统一、程序严谨、操作规范。四是突出重点，全面推进。重视解决重点、难点问题，积极探索“两田制”村、城郊村、城中村、园区村土地确权的有效形式和办法，不断总结经验，明确具体原则和工作程序，指导面上的工作，努力实现确权登记颁证工作全覆盖。五是建设信息系统，确保成果应用。为充分利用工作成果，省里建设了农村土地承包经营管理信息系统，为实现承包土地动态管理、拓展土地经营权权能提供支撑。
通过开展土地确权登记颁证，解决了长期存在的农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，建立健全了承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，明晰了土地承包经营权归属，为促进土地经营权流转、担保抵押、规模化经营以及农业补贴政策落实等奠定了基础，提供了有效载体。
(二)积极引导农村土地经营权有序流转。近年来，山东按照中央要求，积极稳妥推进农村土地流转。在工作推动上，一是强化政策导向和统筹谋划。中办发〔2014〕61号文件下发后，省委、省政府及时制定出台了山东省的贯彻实施意见，就规范土地流转行为、发展多种形式适度规模经营、加强农业社会化服务等方面作了全面部署，为推进新形势下农村土地经营权流转和发展农业适度规模经营提供了基本遵循。二是引导土地经营权有效流转。坚持依法、自愿、有偿原则，引导农民规范有序进行土地流转，鼓励采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。加强土地流转服务，以县、乡两级为重点，依托农村经管部门建立健全土地流转服务机构，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。截至今年上半年，全省县、乡两级土地流转服务中心达到1406个，土地流转合同签订率为76.8%，较2011年提高了20.3个百分点。全省农村土地流转面积2247.1万亩，占家庭土地承包经营面积的24.1%。加上供销、邮政、农机、烟草系统等开展的土地托管服务，全省土地经营规模化率达到40%以上。三是探索加强对工商资本租赁农地监管的有效形式。积极开展调研，探索建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，加强对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的监管。鼓励工商企业到农村发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等，推动农村一二三产业融合发展。
(三)大力培育新型农业经营主体。围绕加快构建新型农业经营体系，大力培育家庭农场、农民合作社等各类新型农业经营主体。山东省出台了《促进家庭农场健康发展的意见》、《家庭农场登记试行办法》，为促进和规范家庭农场发展提供了政策支持。制定了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，进一步健全监管机制，探索实行农民合作社年度报告公示制度，努力淘汰“空壳社”、“套牌社”，推动农民合作社规范发展。省农业厅与人民银行济南分行等部门联合出台了金融支持新型农业经营主体发展的意见，并向金融机构推荐新型农业经营主体作为金融机构重点支持对象，提供“一对一”金融服务，努力探索金融支持新型经营主体发展的有效措施。通过开展示范创建活动，引领各类新型农业经营主体健康发展。2015年认定家庭农场省级示范场100家，农民合作社省级示范社706家，推荐国家级示范社213家，新认定省级“一村一品”示范村镇106个。目前，全省家庭农场达到4.1万家，农民合作社达到14.2万家，规模以上龙头企业达到9200家。
(四)加快建设农村产权流转交易市场。今年5月份，省里出台了《关于贯彻国办发〔2014〕71号文件引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》，要求分级成立农村综合产权流转交易监督管理委员会，重点在县域范围整合原有单一产权流转服务平台，设立农村综合产权流转交易市场，将农村土地经营权等10余项农村产权纳入市场交易，提高农村要素资源配置和利用效率。目前, 全省已建立省级农村产权交易中心1个、市级1个、县级60个。累计交易各类农村产权917宗，交易额35.2亿元。肥城市新城街道沙沟村60亩土地通过交易市场进行流转，流转费以每年每亩950元成交，每亩高于标底价350元;王晋村43亩桑蚕基地通过公开招投标，从底价4万元开始，竞标到6.5万元。通过产权流转交易，不仅激活了农村沉睡多年的生产要素，增加了农民的财产性收入，也发展壮大了集体经济，提高了集体经济组织的服务功能。
(五)探索实现农村土地经营权权能。按照党的十八届三中全会提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”的要求，山东省积极探索农村土地“三权分置”的有效实现形式。青岛、枣庄、莱芜等市探索发放了土地经营权证或土地使用产权证，开展土地经营权抵押贷款试点工作，破解了新型农业经营主体融资难瓶颈。目前全省共有15个市的38个县(市、区)开展了土地经营权抵押贷款业务，累计发放8.1亿元。充分发挥我省农业产业化经营的优势，鼓励“农业龙头企业+农民合作社+农户”等形式的规模经营发展，引导各类主体间开展广泛的联合和合作，让农户分享产业化经营的增值收益。大力发展农村土地股份合作社，鼓励农民通过股份合作将承包地集合起来，增加农民的财产性收入。
三、深化农村土地制度改革的几点思考
在当前我国农村社会保障体系还不健全的情况下，土地仍然是农村最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。改革开放30多年来，农村生产力得到了极大解放，土地作为农村最重要的产权要素，其生产功能得到了充分释放，但其权能还没有有效发挥，远远不能适应现代农业发展的需要。因此，深化农村土地制度改革，必须找准切入点，明确工作思路。按照习近平总书记在中央第五次全面深化改革领导小组会议上提出的“立足于统筹解决好农业和农民问题，既有利于推进中国特色农业现代化，又要充分保障城乡一体化进程中的农民权益，为农业发展、农民富裕和城乡协调发展奠定坚实的制度基础”的要求，结合山东实际，对下一步土地制度改革，有以下几点思考：
(一)以土地确权登记颁证为切入点，加快建立农村产权制度。从山东已完成土地确权登记颁证的地方看，这一工作的成效逐步显现。一是加快了土地经营权流转。通过确权登记颁证，确认了农民对承包地的占有、使用、收益权利，农民吃上了定心丸，能够放心流转出土地。目前，全省土地经营规模化率达到40%，规模效应日趋明显。二是促进了农村社会的和谐稳定。通过确权登记颁证工作，健全了土地承包档案，完善了承包合同，减少了农户之间、农户与村集体之间的矛盾纠纷，维护了农村社会的和谐稳定。三是推动了农村集体产权制度改革。随着农村承包土地、农村宅基地等农村产权确权登记颁证的开展，农民对产权改革有了更清晰的认识，许多地方尤其是经济发达的村(居)，开始积极探索推进农村集体产权制度改革，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，激发了农村发展活力。因此，在做好国家顶层设计的前提下，稳步推进农村土地确权登记颁证和农村集体产权改革，加快建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。
(二)明确农村土地经营权的性质和权能，加快探索“三权分置”有效实现形式。党的十八届三中全会提出，赋予土地承包经营权抵押、担保权能。我国农业正处在转型升级时期，资金是农业向深层次发展的重要瓶颈。近年来，国家高度重视金融支持“三农”工作，做出了一系列制度安排，各大商业银行开拓农村市场的积极性也很高涨，但实践中，农村金融需求旺盛与自身条件不足的矛盾依然突出，缺少有效抵押物的难题依然难以破解。承包土地等农村产权确权登记颁证工作的推进，契合了金融支持“三农”的需求。赋予土地经营权抵押、担保权能，是广大农民和新型农业经营主体、金融机构共同的愿望，现实需求十分迫切。各地都做了许多有益探索，但仍然难以大面积推开，关键的问题还是法律制约。国家应尽快通过立法或全国人大授权国务院制定条例，从法律层面赋予土地经营权抵押、担保等权能。
(三)妥善处理农村土地承包关系“长久不变”与人地矛盾的问题。二轮延包时的土地承包经营期限是30年，在这样一个相对较长的时间内，农户家庭内部成员生死和婚嫁现象时有发生，农户家庭成员变化导致的新的人地矛盾逐步突出起来，部分地方农民调整土地的愿望非常强烈，迫使一些地方采取增人增地、减人减地的办法，土地调整频繁。土地承包到期后怎么办，也一直是农民非常关心、社会广泛关注的问题，已经成为农村土地问题的焦点。党的十七届三中全会早就提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”对“长久不变”的内涵，很多人从不同角度作了不同的解读。有的认为，“长久不变”就是指农村土地承包经营制度长久不变，具体到地块是可以调整的;有的认为，“长久不变”是指承包期比原来的30年更长，甚至没有期限;还有的认为，“长久不变”是指到期后继续承包，与现行土地承包法律规定没有质的变化。以山东为例，土地二轮延包再有13年就要到期，到期后如何进行处理，需要国家从政策甚至法律层面对“长久不变”作出明确界定，妥善处理土地承包关系稳定与尊重农民意愿的关系，预留出政策宣解和工作推进时间，更好地维护农村社会稳定。
(四)完善农村征地制度和加强土地流转风险防控，维护农民权益。当前，农民在土地方面诉求最强烈的是征地补偿不合理、不到位及土地流转后权益受损问题。从征地角度来看，近年来，我国农村土地征收制度逐步建立体系，补偿标准不断提高，但是征地的政府强制性、行政定价以及对公共利益的界定等始终存在争议，改革征地制度、缩小征地范围、调整利益分配机制的呼声仍然很高。应从以下几个方面入手，尽快完善征地制度：一是逐步缩小征地范围。尽快完成永久基本农田划定，制定公益性和经营性用地目录，通过集体经营性建设用地流转的方式解决建设用地指标，逐步缩小征地范围。二是健全完善征地程序。以规范政府征地行为和完善被征地农民安置制度为重点，进一步规范征地程序，保障被征地农民的知情权和参与权，全面建立征地补偿争议协调裁决制度。三是完善征地补偿安置机制。拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，解决好被征地农民就业、住房和社会保障的问题，探索市场化征地补偿机制，适时提高补偿标准。从土地流转来看，有的地方流转面积过大，出现了“非粮化”甚至“非农化”现象，如果土地流入方出现经营风险，无法兑现农民的租金，农民利益必然受损;如果出现“非农化”问题，土地改变性质，土地耕作层被破坏，将来农业发展特别是粮食安全会受影响。因此，必须尽快建立健全土地流转风险保障金、土地用途监管等长效机制，明确相关部门职责，加强流转风险防控，更好地保障农民利益。
(五)加强农村土地流转交易市场体系建设，拓展农村土地功能。当前，土地流转管理和服务主要由各级经管部门承担，随着流转规模越来越大，经管部门承担的任务越来越繁重，原来的管理模式和手段已跟不上形势的需要。一是有形市场建设不到位。土地流转服务和管理的重头在乡镇(街道)，目前大多在经管部门加挂“土地流转服务中心”牌子，即便是成立了农村综合产权交易市场的县(市、区)，在乡镇层级上也不单设分支机构，大部分服务中心没有独立的办公场所，市场功能很难实现。二是人员缺乏问题突出。当前从事这项工作的都是基层经管站人员兼职，而每个乡镇经管站多则5-6人，少则1-2人，农村经营管理工作面大量广，人员精力极为有限。同时，土地流转管理工作要求越来越高，从法律政策运用、矛盾纠纷调处到流转风险防控、土地用途管制等方面，亟须一支专业素质高、工作能力强的队伍来支撑。三是土地性能评价机制没有建立。土地性能评价与土地的地力、地理位置、生态条件等密切相关，影响因素多、评价难度大。目前很少有专业机构从事涉农产权评估，土地性能评价基本是参考当地土地流转价格协商确定，缺乏科学性，制约了土地经营权流转、入股、抵押、担保等权能的实现，亟须研究形成科学有效的评价体系，加快建立土地性能评价机制。四是信息系统建设亟待加强。建立农村土地承包经营管理信息化系统，是实现确权登记颁证成果管理和运用的重要保障，不仅有利于土地承包管理，还可为农村土地规划、耕地质量提升、农业补贴发放、涉农项目管理等提供依据，对于建设“农业云”、农业大数据，促进农业转方式、调结构，实现农业现代化都具有重要意义，亟须国家加大投入，顶层设计，实现“一张图管地”。
(六)探索建立农村承包土地退出机制，促进城乡要素合理流动。随着城镇化、城乡一体化的发展，加快建立土地承包经营权退出机制成为农村土地制度改革绕不开的课题。当前，土地承包经营权退出主要是被动退出，如因土地被征占而退出、全家搬迁至设区的市而交回等，但这些退出方式中，土地的财富效用并没有充分体现。建立科学合理的退出机制，能够让有能力脱离农业生产和农村生活的农民安心进城，并获得一定的资金补偿，用于在城镇购房、就业创业的基本支出，进而推动城镇化建设。同时，让真正留在农村从事农业的生产经营者获得更多的土地资源，以降低生产成本，实现农业规模化经营，进而推动现代农业发展。