2015年9月，笔者参加中国浦东干部学院新型城镇化建设第三期专题研讨班学习，有机会对新型城镇化问题作一番梳理，感到有这样一些问题需要深入思考。

　　一、我国现有城市实际上数以万计，为什么不改变现行统计口径?

　　此次专题研讨班上有一位授课教师是来自印度公共管理学院(IIPA)的潘迪(Kamla Kant Pandey)教授，他说印度有8000个城市。而我国2014年公布的《国家新型城镇化规划》中提到，中国现有城市仅为658个(据国家民政部网站《中华人民共和国行政区划统计表》，应为657个，因为民政部才是这一数据的权威发布者)，难道印度城市比我国城市多出十几倍吗?

　　互动交流时我提问潘迪教授：印度的城市是怎么统计的?他说：只要一个地方有5000以上人口，人口密度达到每平方公里4000人，就统计为城市[这个统计口径是国际上较多采用的。但美国各州对城市没有统一定义，联邦政府统计部门的规定是将总量超过3000人，且人口聚落区的核心区1平方英里(约2.6平方公里)人口达到2500人以上的区域统计为城市]。我想，如果按照这样的统计口径，中国城市的数量恐怕得超过3万个!

　　我国657个城市是怎么统计出来的呢?查阅民政部网站《中华人民共和国行政区划统计表》可知，657=4(直辖市)+284(地级市)+369(县级市)[最新行政区划统计表已有调整，目前我国城市数为4(直辖市)+283(地级市)+374(县级市)=660]。就是说，在当今中国，行政区划的名称上不带“市”字的地方，就不是城市!按照城乡二元体制，带“市”的地方才是城市，其他地方都是农村!

　　很明显，说今日中国只有657个城市，不符合人们的直观认知。且不说50个地、州、盟政府所在地，也不说1633个县、自治县、旗、自治旗政府所在地，就是乡镇政府所在地，也大多数超过5000人。在发达地区，有的镇早已经成长为大中城市。如浙江温州的柳市镇，据中国柳市网“柳市简介”栏目介绍，该镇2011年户籍人口有21.5万、外来人员有24万多;浙江瑞安的塘下镇，据“中国塘下”网“文明塘下”栏目介绍，第六次人口普查数据显示，2011年塘下镇常住人口有34万;浙江温州的龙港镇，据龙港政务网“龙港概况”栏目介绍，2011年该镇总人口达50万。

　　根据最新行政区划统计表，我国现有41636个乡级机构，其中镇19522个、乡14677个，其余有6152个街道和1274个苏木(编注：内蒙古自治区的乡一级行政区划)、民族乡、民族苏木，假定地广人稀的少数民族地区的苏木、民族乡没有那么多人口，再剔除城市中的街道，乡和镇相加有34199个，加上2010个县城(含县、县级市、自治县、旗、自治旗、特区、林区)，估计我国超过5000人口的城市应在3万以上。而且，东部许多地方的中心村，比如山东省一些地方的新型农村社区都是按照10000人口来规划的，已建成的农村社区超过5000人口的也不在少数。即使按照联合国2万人口作为城市人口下限的统计口径，我国城市数估计也应当数以万计。

　　按照2014年7月印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，我国将建立居住证制度，城市、城镇、乡村人口将按常住人口进行统计。结合国家新型城镇化规划的统计口径，建议界定人口2万至5万为小城镇，5万至50万为小城市，50至100万人口为中等城市，100至500万为大城市，500万以上为特大城市，不再以行政区划来统计城市。

　　二、按照行政等级为城市配置资源不利于新型城镇化，为什么这一问题没有得到应有重视并着力解决?

　　问题在于，我国城市按照现行统计口径来统计，是不是城市，要由中央政府有关部门来认定，而有关部门的认定则是依据一定的行政等级制度，特别是不同行政级别赋予不同的资源配置权力的制度。按照这一制度，中央政府代表国家，控制最多资源，地方各级政府分别隶属于上级政府，城市中直辖市、省会城市、副省级市、地级市、县级市，行政权力等而下之，掌握的资源也等而下之。这种金字塔形权力结构以及由此而来的利益结构，就是现阶段我国城市统计口径的内在实质。

　　事实上，这种把城市赋予不同行政级别的体制机制，是我国原有计划经济体制的实现形式，也是改革以来在行政体制上没有改过的部分。在我国以计划经济体制开始推进现代化建设的时候，由于资源有限，只能把很少的资源集中在一些城市，以这些城市作为中国工业化的基地。而为了便于控制，顺理成章地把革命军队的管理体制，化为国家的行政管理体制，正好也与中国古代国家管理体制相一致。这种所谓单一制的中央集权国家体制，有利于实现国家意志，“集中力量办大事”，但缺点也是显而易见的。

　　一是导致区域经济发展不平衡。区域发展不平衡可以说在大多数国家都是难免的，在现代化建设起步阶段甚至也是必要的。在我国，由于行政级别越高、权力越大的城市资源就越多，经济社会发展就越快，规模效益和集聚效应就使资源更加集中，一些城市就发展成为特大城市，成为中国现代化建设的中心和取得进展的标志。但相应地，行政级别低的城市、城镇和农村区域的资源就不断减少，导致小城镇特别是农村区域资源日益枯竭。城乡差别越拉越大的结果，并不一定是特大城市发展得越来越好，因为经济发展达到一定规模时其规模效益最佳，超过一定规模时其规模效益就会逐步递减。而小城市、小城镇和农村区域资源不断减少以后，它们作为城市工业品市场的消费能力也就不断弱化，从而成为城市工业产能过剩的重要原因。

　　二是导致区域社会发展不平衡。由于经济建设的资源集中在城市，政权机关也设在城市，自然而然地由政府主导的社会建设和公共服务资源也就集中在城市，突出体现为高等教育资源、优质中小学教育资源及优质医疗资源等等，这些为进入小康时代人们最需要的资源集中在特大城市和大城市。通常地级市里会有一两所三类本科院校，而人口占比较大的县城以下地区基本上没有高等学校，也没有三甲医院。所以普遍的现象是“城市像欧洲，农村像非洲”。

　　三是由于人们对资源的不断追逐，形成了世界罕见的人口大规模漂移的状态。一年一度的春运是现阶段中国“漂移的社会”的典型标志。2014年春运，40天36亿人次大迁徙，2015年则为28亿人次。为什么会有如此规模的人口流动?因为资源集中在特大城市和大城市，人们为了分享这些资源来到这些城市，但这些城市只接纳作为劳动力的他们，暂时没有打算接纳作为“人”的他们。而中国人过春节要与家人团聚的观念根深蒂固，所以国家规定春节必须放假7天，让人们回家过年。很明显，让相当数量的人口一直处于漂移状态，是不公平、不合理的，而且成本昂贵又浪费，只能是社会转型时期的暂时现象。

　　以行政级别为城市乡村配置资源的制度，这个问题要解决并不容易，现阶段中央提出的对策是先解决农业转移人口市民化的问题。

　　三、把解决农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，是否符合实际和逻辑?

　　2013年12月，中央城镇化工作会议和中央农村工作会议相继召开，决定新型城镇化目前的主要任务是解决已转移到城镇就业的农业转移人口的落户问题。“到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成。”

　　针对这一决策，有专家认为：想法很好，落实很难。确实很难。

　　首先，到2020年解决约1亿农民落户城镇的财政开支从哪里来是一个问题。有专家认为，农民落户城镇6年需斥13万亿元人民币(主要是让落户农民享有与户籍人口相当的基本公共服务的费用)。另有专家认为，每一个农民落户城镇需要20万元，就是20万亿元。有的地方测算费用还要更高。假定是20万亿元，这笔钱谁能拿得出来?假定中央财政有钱，但恐怕中央财政会有更重要的事情要做，未必能够把钱花在农民工落户城镇上。那么分解到地方的城市政府，比如说，北京市外来常住人口2014年底有818万，需拿出1.6万亿元;上海市1000万外来常住人口，要2万亿元，虽然是在6年内陆续拿出来，但要本地财政为外来人口花钱，可能并不容易。

　　本次专题研讨班专门组织了一次到江苏省昆山市的现场教学，在研讨班学员与昆山市政府一位官员互动交流时，这位官员回答了关于昆山市外来常住人口的落户问题。2014年底昆山市共有常住人口255万，为中国大陆人口第一大县(全中国人口最多的县是台湾的新北市，2011年为390万)，其中户籍人口77万。这位官员说：我们打算把人口控制在150万到180万。我们没有能力消化那么多外来人口。他说，有一位在街头摆摊的外地人与当地人开玩笑说：你们昆山人好好干吧，未来的昆山是我们的。外地人在这里拼命生孩子，三个五个地生，我们昆山人只生一个，他们都落了户，昆山就是他们的。

　　应当说，这位官员有情绪也是可以理解的。假如解决外来80万人口落户所需要的1600亿元财政资金只为提高77万户籍人口的福利，本地人当然会得到更多。虽然外来常住人口为本地财政收入所作贡献可能并不少于本地人口，但外地人多为雇佣劳动者，尤其是他们在政治上并没有决策参与权。

　　其次，假定中央财政和地方财政都愉快地拿出钱来解决1亿农民落户城镇的问题，是不是“人”的问题就解决好了呢?从逻辑上来推断，不但不会解决好了，可能问题会更严重。以昆山为例，如果昆山市政府为180万外来常住人口中的80万解决了落户问题，那么，另外100万人怎么办?而且，那外来的80万人在外地亲朋好友看到了成功的先例，难道不会被吸引过来也要分昆山一杯羹?“人的问题”很可能会更加复杂和麻烦。

　　事实上，人是跟着资源走的，北京、上海也好，昆山也好，想要控制或者减少人口就要减少资源在本城市内的布局。假定昆山在经济结构调整中关停一些企业，这些企业的员工由于无业可就，很可能就返乡创业了;或者把一些企业转移到别的地方，就业人口也就会跟过去。北京市正在通过疏解非首都功能而将资源转移到卫星城，也一定会带走若干人口，从而缓解市中心人口过度集中却还要解决外来常住人口落户问题的压力。

　　由此而言，新型城镇化的首要和核心任务应当是调整资源布局，而不是其他。让资源过度向特大城市、大城市集中的趋势得到扭转和遏制，让新增的更多经济社会发展资源向中小城市、小城镇和农村区域流动，人口自然就会向小城镇和农村区域流动。

　　同时，要解决上述“三个一亿人”的问题，或许并不应当是让进城务工的农民落户城镇，而是让农民有条件、有可能在回到家乡还是落户城市之间做出抉择。在哪里落户不是最重要的，最重要的是让农民能够与城里人享受同等水平的基本公共服务和现代化建设成果。

　　如果农民工输出地的基本公共服务水平、生活质量与特大城市、大城市相比差不多，人们为什么要选择离乡背井落户城镇呢?至少第一代出生和成长在农村的农民工大多数人会选择回乡，而从小就跟随父母到城里的新生代农民工，才会更倾向于留在城市里。大多数农业转移人口作为土生土长的农村人，内心深处怀着十分强烈的“乡愁”，从文化上、心理上看，落户城市并不是最佳选择。

　　人们不应当认为所有农民都想要在远离家乡的城市落户，也不应当认为让农民落户城镇就是对农民公平。让农民自行做出选择才是公平的。

　　四、既然要严格控制特大城市人口规模，是否应当着力扭转资源向特大城市过度集中的趋势并向小城镇、农村区域疏散资源?

　　新型城镇化，应当是解决“旧型”城镇化片面、非均衡发展，资源向特大城市过度集中以至于发生“城市病”，同时小城市、小城镇和农村区域资源枯竭的问题。国家新型城镇化规划提出要严格控制特大城市人口规模，一定不可以一边人为设置“人口准入”门槛，一边仍然在向特大城市集中资源。类似北京市政府制定的行政中心迁往通州同时带走其他很多资源的规划，对新型城镇化是真正有意义的事情。

　　并且，国家新型城镇化规划提出建设一批城市群、形成以“两横三纵”为主体的城镇化战略格局的城镇化发展目标，体现了扭转资源向特大城市过度集中的趋势并向特大城市周边小城市、小城镇和农村区域疏散资源的方向。所谓城市群，其实就是区域内城市相对均衡发展，如果区域内只有一个两个特大城市异军突起，其他中小城市不具备区域发展极的特性，就谈不上“城市群”。在现阶段，城市群建设应当是区域内个别已经出现“城市病”的特大城市向周边中小城市、小城镇疏解资源，一方面将一部分存量产能转移出来，另一方面更重要的是将一部分由特大城市的市场容量和集聚效应引致的增量产能引导出来，使区域内中小城市、小城镇也成为区域发展极，实现资源的合理布局和区域经济社会协调发展、均衡发展。

　　这样做看上去是要减少特大城市政府的财政收入，但实际上更是减少其财政支出，提高财政支出的效率和质量。北京市行政中心迁到通州，同时将带去一些优质基本公共服务资源，随之而去的人口在通州及其周边区域落户，其落户成本一定远远低于在北京三环、四环之内。如果有足够的资源转移到河北省的保定、廊坊、涿州，农业转移人口在这些地方落户，成本将更低，而生活质量则会更高;另一方面，北京市四环内中心城区也一定会由于人口减少而减少公共服务支出、同时提升公共服务质量。这样，大中小城市可以真正协调发展，居民各得其所，实现共同富裕。

　　所以，疏解资源，是特大城市调节人口密度、解决“城市病”问题的最佳选择。这样做并不需要“严格”而且“控制”人口;而由于资源疏解到小城市、小城镇，也不会发生“全面放开落户限制”也无人问津的尴尬。这是互利多赢、富于智慧的选择。

　　五、小城市、小城镇在经济建设中与特大城市、大城市相比不具备竞争力，为什么还要以产业支撑为由使其不惜代价招商引资?

　　事实上，特大城市、大城市和发达地区向欠发达地区中小城市、小城镇疏解资源、转移产能由来已久。中央提出新型城镇化口号以后，舆论更强调，新型城镇化必须有产业支撑，因而对中小城市、小城镇政府的招商引资工作，提出了更高的要求，造成了更大压力。

　　问题在于，在许多官员和学者的头脑里，所谓产业支撑基本上就是制造业、重化工业、房地产业的支撑，而这样的产业支撑，已经成为现阶段许多小城市、小城镇乃至农村地区经济社会发展中的突出问题。

　　一是由于小城市、小城镇与大城市、特大城市相比缺乏竞争力，只好在土地、环保、税收、用工等方面的政策上做文章，给予投资者优惠甚至零地价的工业用地，允许污染环境，减免税收，允许“血汗工厂”残酷剥削雇佣劳动者。这样虽然也带来了一定的经济发展，但负面影响也十分严重，是不可持续的。正是针对这样的问题，中央才提出了科学发展观，提出了生态文明建设的时代任务。

　　二是许多中小城市看到特大城市、大城市房地产业发展和土地财政紧密结合，既盖出大量高楼大厦显示出现代化建设的成就，给政府带来了大量土地出让金和相关收入，又为城市居民改善居住条件创造了机会，于是也把发展房地产业放在突出位置上。结果，因为小城市、小城镇在制造业、重化工业方面没有特大城市、大城市的竞争力，没有相应的就业人口来消化房地产业的产品，导致房地产业单兵突进，形成了空城、鬼城现象。这也是许多人要求小城市、小城镇以产业支撑城镇化的原因。

　　因此，尽管一些小城市、小城镇仍然具有发展制造业、重化工业项目的条件和机会，但对于相当数量的小城市、小城镇来说，新型城镇化的产业支撑绝不可能、也不应当是前些年特大城市、大城市制造业、重化工业发展的重复。

　　在我国现代化建设总体上已经进入工业化基本实现，较多地方交通、通信、能源供应等方面基础设施建设基本实现城乡一体化的今天，提到新型城镇的“产业支撑”，人们的头脑里相对应的外延应当是：一、小城市、小城镇和农村区域的特色产业;二、承接特大城市和大城市辐射、为其服务的上下游产业和服务业;三、承接周边农村区域经济社会发展需求的加工业、服务业;四、特别是社会建设、生态文明建设和公共服务事业和产业，包括教育、文化、医疗、体育、旅游、健康、养老等等事业和产业。在社会建设、生态文明建设、公共服务事业和产业方面，应当有政府财政出资创办和经营的项目，主要应当在政府支持下由社会力量举办和经营。

　　教育产业对城市、城镇发展的支撑作用应当引起高度重视。河南省登封县因电影《少林寺》而走红，在那里开办了许多武术学校，据报道，常年有5万学生在这些武术学校学习少林武术。5万学生需要多少就业人口为其服务?本次专题研讨班安排去浙江省安吉县现场教学，安吉县委书记单锦炎在与学员交流时十分兴奋地说，安吉县创办的浙江科技学院中德工程师学院在校生5000人，每生带来大约8个人就业。

　　如果我国能够像美国、日本那样大约每10万人口办一所大学，至少每一个县城能够办一所像安吉中德工程师学院这样的大学，仅仅这一项，2010个县就可以增加8000多万个就业岗位。

　　六、把新型城镇化看作是现阶段解决三农问题的基本路径，那么应该怎样划清城市、城镇和农村的界限?

　　新型城镇化是推进科学发展的城镇化，是推进生态文明建设的城镇化，是推进城乡发展一体化的城镇化。新型城镇化应当是整体上提升中国工业化层次和水平，使之符合生态文明建设目标的过程，是整合城乡经济社会发展资源使之协同发展，整体上实现生产方式和生活方式现代化的过程。因此，应当界定城市、城镇和农村的职能和界限，使城市为城市、城镇为城镇、农村为农村，而不能城市不像城市、城镇不像城镇、农村不像农村。

　　在古代，城市是政治中心、文化中心，也是商业中心，由于政治生活开展程度有限，也由于社会生产方式的局限，城市规模并不很大。进入现代社会，由于工业发展需要规模效益和集聚效应，作为工业基地的城市不断膨胀。事实上，现代城市的发展变化，都是与工业文明的发展紧密相连的。工业生产规模、产品市场不断扩大，需要大量就业人口集中居住;工业产品的消费也需要人口集中居住。这是现代城市高楼林立的原因。因此，城市的经济职能主要是发展工业和相关的产业，城市人口也应当以工业和相关服务业劳动力为主体。

　　但人类对工业品的需求并不是无限的，工业城市的建设应该是有限度的。尤其是中国人口众多，粮食安全是事关民族生存的重大战略问题，必须保留足够的耕地和农村区域。因此，作为一种中国特色，农村的经济职能应当主要是发展农业和相关服务业。按照生态文明建设的要求，工业和农业发展存在着一定程度的冲突，许多工业品的生产和消费带来的环境污染不但可能使农作物无法生长，也可能使农产品不可食用。原则上，任何有可能带来污染的工业产能不应当进入农村区域。

　　作为另一个中国特色，在城市和农村之间还有一个区域是城镇。城镇是城乡之间的过渡地带，它们不应当是大规模的工业基地，但应当服务和服从于大工业需要;它们最接近农村，也必须为农业、农村和农民服务。但正如学者陈方勐在《农村改革的战略问题》一书中所说：“中心镇应当是工业生产力布局的边缘，布局工业分工中的小规模产能，而且必须是最少与环境发生冲突的部分。”

　　在我国现阶段，城镇主要指的是小城市、小城镇，包括县城和乡镇政府所在地，也应当包括一部分欠发达地区尚属于中等城市的地级市。在现阶段，县城以及县域内作为县城的副中心的重点镇、中心镇，已经有一部分建成为小城市，甚至中等城市、大城市，但由于它们仍然辖有农村区域，它们仍然应当界定为城镇。城镇应当是新型城镇化建设的基地和中心环节，其中重中之重是县城。新型城镇化建设的重点不在特大城市、大城市;在新型城镇化战略实施过程中，特大城市、大城市的责任应当是为小城市、小城镇以及中等城市的发展做出贡献。

　　我国现有2862个县级行政区，其中除852个市辖区外的县级行政区共1020个。一些城市群中间的县城有可能发展成为周边大城市、特大城市的卫星城，行政区划上有可能会调整为城市的市辖区，但大多数县将长期存在，应当成为与中央相对应的地方的主体。新型城镇化如果能够把这些县城建设好，使其成为使县域人口就地城镇化的县域发展极，成为支撑大中小城市和城镇、农村区域协调发展和相对均衡发展大格局的中坚力量，那么不仅新型城镇化的目标将得以实现，全面建成小康社会的目标也就实现了。

　　七、小城镇和农村区域发展滞缓的原因是资源被城市拿走了，为什么不着力推动资源回流小城镇和农村区域?

　　新中国成立以后，现代化主要工业化在城乡二元体制下开始推进。按照苏联模式的计划经济体制，开始的时候主要是以行政权力划拨、调拨资源给城市，通过工农产品剪刀差给城市提供积累。到上世纪70年代末期，执政党和国家领导人认识到，高度集权的计划经济体制不利于生产力发展，于是开始改革开放。所谓改革，就是把高度集中在政府手中的资源配置权，下放了一部分给社会和市场。

　　但是，以工业化为主的现代化建设，仍然是把资源集中到城市，全社会各方面的资源仍然是单向流往城市。比如劳动力资源配置制度，一是通过人事制度和户籍制度，把中等以上教育程度的人口界定为城市人口;二是通过高等教育考试制度，每年都把农业人口中新增劳动力中的优秀分子从农村“选拔”给城市;三是通过劳动力市场制度的运作，城市劳动力市场以远远高于农业农村就业收入的城市就业收入，将人事制度、高考制度选剩下的可用农村劳动力吸收到城市，农村自身只剩下“386199”部队，即妇女、儿童、老人。再如土地制度规定，农业用地用途不可改变，而一旦由国家征收或征用，尽管征用后经招拍挂制度运作可产生极高市场价值，但只以农业用地收入标准来补偿农地所有者、承包者。种种做法的结果就是农村区域资源日益枯竭，留在农村的农业人口成为整个国家中收入水平最低的部分。

　　因此，推进新型城镇化，必须通过改革来创造条件，一是遏制资源从农村单向流向城市的趋势，二是改变资源单向流动的制度，建立资源双向流动的制度，三是建立过度集中在城市的资源“反哺”农业农村农民、支持小城镇建设的制度。

　　现阶段迫切需要改革农村土地制度中的一项政策，就是“城里人到农村买地建房”的政策。曾有国土资源部官员表示，农村宅基地制度改革要坚持一户一宅原则，决不允许城里人到农村买地建房的所谓“逆城镇化”行为。这一主张是值得商榷的。

　　从现行土地制度来看，农村宅基地制度改革应当是城市人才资源回流农村的一个机会。城里人要到农村参与新农村建设和新型城镇化建设，首先应当允许城里人落户农村，不能在城里搞“农民工”，又在农村搞“市民农”，固化城乡二元体制。许多农民工进城落户以后，留在农村的住宅空关闲置，在不违反一户一宅原则的前提下，允许进入农村参与农业农村建设的人购买农宅，既可以增加进城农民的财产性收入，又有利于引导城市人才资源流向农村区域去。

　　比如说，可以规定，凡城市退休医生、教授，可以以到农村从医执教若干年为前提，到农村购房居住。再比如，工商企业主，凡到农村投资农业、服务业项目，给当地农民增收多少、给国家交税多少，就可以购置农宅，等等。地方政府可以选择规划为重点镇、中心镇的中心村进行试点，在取得经验的基础上，通过制定实施强有力的规范和监督惩戒制度，在更大范围内推广。现阶段，恰恰是不给“逆城市化”潮流一个出口，一些地方的乡村才出现了严重的违法建房现象。如果不敢改革、不敢担当，城乡发展一体化的目标就不能实现。

　　八、城镇和农村居民的需求是新型城镇化的最大动力，为什么不能以此需求为导向来推进新型城镇化?

　　新型城镇化是国家战略，是中国现代化建设全局中的城镇化，更是城镇和农村地区群众的城镇化。从现阶段关于新型城镇化的讨论和相关政策的发布来看，新型城镇化在一些地方尚不能说已经充分体现了群众的需求;相反，首先以城市需求、工商资本需求和官员需求等非农需求为导向，而偏偏没有以农民需求为导向。

　　比如说，仍然把推动城市发展和工商业发展放在更加突出的位置上。所谓城镇化，需要产业支撑，首先考虑的是发展工商业项目。在推动资源向农村流动时，首先考虑的是工商资本下乡。所谓着眼于农民增收，主要考虑的是提升农民消费城市工业品的能力、启动农村市场、拉动内需;所谓着眼于农民就业，首先考虑的是农业转移劳动力到工商业中就业。这些虽然也为农村发展所需要，但显然不是农民和农村自身最需要的。

　　比如说， 推动人口向城镇集中，改革农村宅基地制度，看上去也是为城乡居民改善居住条件，但城市政府更多是要对农村宅基地复垦从而取得建设用地指标，通过整治“空心村”以增减挂钩方式取得城市建设用地指标。加快城市工商业发展，无疑是推进此项工作积极性的主要源头。

　　不论城市居民还是农村居民，人们对美好生活的向往总体上是一致的。2012年11月15日，十八届中央政治局常委与中外记者见面时，习近平在讲话中指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”这里两次列举了人民的期盼，第一次第一条是“期待有更好的教育”，第二次第一条是“期盼着孩子们能成长得更好”。这一表述不仅准确表达了绝大多数中国人的心声，而且特别符合绝大多数农民群众的愿望。从现阶段许多地方都出现了农民在县城里租房陪孩子读书的现象来看，农民第一位的需求就是分享城里人拥有的优质教育资源。尤其是，现阶段我国城乡之间最突出的差距就是在于城市拥有优质教育资源，而农村没有。

　　农民群众对优质教育等等资源的需求，也可以说是新型城镇化的奋斗目标;推进新型城镇化，应当以城镇居民和农村居民的需求为导向，而不应当是以其他需求为导向。

　　为此笔者建议，各地县级政府在推进新型城镇化时，可以把在本县城创建一所大学、若干所高标准中小学作为第一目标;各地乡镇特别是重点镇、中心镇，可以把在本地建设一所高标准中学、若干所高标准小学作为第一目标;中心村则以建一所高标准小学为第一目标。

　　从我国一些地方的经验来看，利用我国城市和国外高等教育资源，采取创办国内高校分校区的办法，在县城创办中外合作大学是完全可能的。改革开放以来，我国已在一些地级市和县城创办了中外合作大学，而且最早是浙江的宁波、温州创办的，宁波是万里诺丁汉大学，温州是温州肯恩大学。在县城创办的已经有江苏省昆山市的昆山杜克大学、浙江省安吉县的浙江科技学院中德工程师学院，这些高校已为各地县城创造了可以复制的经验。事实上，在国家发展和改革委员会2012年12月发布的《中原经济区规划(2012-2020年)》中就有“引进国内外优质教育资源，提高合作办学水平，逐步发展成为全国重要的区域高等教育中心”这样的要求。

　　城镇和农村优质中小学教育资源，也可以通过类似办法来取得。贵州省黄平县有一个人叫朱敏才，上世纪60年代初考入贵州大学外语系，毕业后在中国驻外大使馆当外交官好多年，退休后他和他爱人孙丽娜(曾是北京某小学的高级教师，也是北京市最早的一批英语教师之一)应邀回到家乡，先后在家乡几所小学当英语教师，2014年被中央电视台评为最美乡村教师。其实像朱敏才夫妇这样的人才几乎每一个乡镇都有一批，如果在中央和省级财政提供经费(比如设“国家特聘乡村中小学教师”专项资金，给每一个愿意到边远农村中小学担任教师的城市退休高级知识分子提供高额年薪)，由各地乡镇政府邀请他们回到家乡中小学校担任各学科教师，就有可能把所有农村中小学校的师资质量提升到很高水平。

　　如果新型城镇化能大幅度提高占中国人口多数的城镇和农村的教育水平，就一定能够让城镇和农村地区凝聚和稳定人口，实现农民就近、就地城镇化，这将是对全人类的重大贡献。

　　九、国家新型城镇化规划强调新型城镇化是自然历史过程，其政策含义是什么?

　　2014年3月的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》在第一章强调，“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”。国家新型城镇化规划采用“自然历史过程”这一提法，显然是为了强调推进新型城镇化一定要尊重客观规律。

　　把这一提法写进新型城镇化规划是有其特定背景的。在此前关于新型城镇化的讨论中，有学者以这样的提法来批评一些地方的做法，即“人为造城”。这一批评也是有道理的。但是，一些批评者在要求尊重客观规律的名义下，其意见也包含了一些不一定合理的倾向。比如，有的论者把批评长官意志的粗暴干预变成暗示地方官员普遍乱作为，要求干预权上收中央。有的论者把要求尊重规律变成要求顺其自然，把政府主导和发挥市场作用对立起来。

　　事实上，讲新型城镇化是一个自然历史过程，应当同时讲在尊重客观规律的基础上充分发挥政府主导作用，更好地发挥政府作用。

　　这是因为，第一，新型城镇化本身就是对原有城市化进程的人为干预，如果只强调市场作用，那么引导资源向中小城市、小城镇和农村区域流动就会更加困难。

　　第二，强调更好发挥政府作用，不仅是要加强政府对经济建设的宏观调控，更重要的是要推动政府加强社会建设，推动基本公共服务均等化。在经济建设中，市场的作用应当是决定性的，但也需要政府调控和服务;在社会建设中，政府的作用是应当是决定性的，虽然也需要市场参与。更重要的是，在现阶段新型城镇化进程中，总体上应当是社会建设的任务更重于经济建设。因为尽管我国工业化已经接近基本实现，但城市作为工业基地，对整个国家的现代化建设承担更为重要的任务，而城镇及农村地区欠账更多的是社会建设和基本公共服务，而这更需要更好发挥政府作用。

　　第三，从发达国家的经验看，进入工业化中期以后，政府从亲资本转向更加中立客观的立场，从而把政府职能侧重定位于推动社会建设，也是普遍的趋向。2004年胡锦涛同志提出的“两个趋向”的判断，即“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”，正是强调政府调节城乡社会关系的职能作用。

　　在“片面”建设小康社会的时候，政府需要发挥对经济建设的领导作用，而在全面建成小康社会的时候，政府更需要发挥对社会建设的领导作用。

　　十、推进新型城镇化的主体应当是地方基层政府，究竟应当怎样发挥其作用?

　　一些学者在批评长官意志对城镇化进程的粗暴干预时，倾向于认为地方官员普遍乱作为，要求干预权上收中央，这样的认识也是值得商榷的。正如城镇和农村居民的需求是新型城镇化的最大动力一样，推进新型城镇化的主体应当是地方政府、基层政府。中央政府、省级政府的顶层设计和财政支出也很重要，但地方特别是县级地方和乡镇基层政府以及村级组织的作用是不可替代的。

　　尽管一些地方基层政府官员乱作为的现象也是客观存在的，但乱作为的现象并不是地方基层的主导方面，否则中国城乡现代化建设就不可能取得现阶段的成绩。同时，权力上收给上级领导机关，不一定会比地方基层官员做得更好，反而比地方基层更容易不以城镇及农村地区人民群众的需求为导向，更容易脱离实际。问题显然在于，地方基层官员究竟怎样发挥领导作用。

　　或许西方一些国家地方城镇的建设经验是值得学习借鉴的。读过托克维尔《论美国的民主》一书的人可能都有印象，美国人办成一所大学好像很容易。比如说哈佛大学，最初美国那个地方有一个小镇，那里有的人建议办一所大学，于是动员大家捐钱，有一个叫哈佛的人捐得最多，学校就用他的名字命名。有了一点钱就成立一个管理机构，然后聘用校长，校长聘用教师，就办起来了。美国几乎每一个镇都有大学，就是这样办出来的。试想，如果中国的城镇乡村也拥有自主办教育的权力，那么，凭什么就办不出哈佛那样的学校呢?办学只是一个例子，所有重要公共事务都可以这样来办。因此，新型城镇化应当在行政管理体制上改革创新，推进县级地方自治化。

　　事实上，人们在新型城镇化起步阶段就应当思考新型城镇化对国家治理体系现代化建设将带来的影响和冲击。现阶段我们把城市都称为“市”：直辖市、省会城市、副省级市、地级市、县级市，因为作为“市”它们是平等的，不平等的行政级别是人为附加的。在新型城镇化完成的时候，城市和城镇都是不同区域的发展极，作为地方主体，它们与中央关系必将发生重大变化。或许可以想象，在未来中国，在许多特大城市、大城市作为直辖市支撑起单一制国家体制的同时，大多数县级政权应当是享有足够自治权的地方主体。当然，正如笔者曾经建议的那样，可以在每一个省设立部分中央直辖县，以加强中央对地方的控制，也可以以更高水平的治理成效为自治地方提供示范。

　　实行县级地方自治体制，最重要的一点将是，在建立健全行政权力监督体制的基础上，县级地方官员将将更加自觉向本地居民负责，自觉主动地概括整合民意，积极为本地居民服务，更好更快地完成推进新型城镇化的历史使命。这样的机制将不仅使县级地方成为国家稳定和谐的坚实基础，也必将更加充分地体现中国现代化道路的核心价值。