在土地制度的问题上，笔者曾经著文一篇进行了探讨。此文主要针对1920年代我党发动土地革命以来土地制度的变迁，以及其中的利弊得失，并提出了今后土地私有化的改革方向[1]。本文接着这个话题继续往下讲，具体地探讨一下我国今后土地制度改革的方向这一个问题。

　　一、土地私有化需要政治民主化的保障

　　“三农问题”专家李昌平在《慎言土地私有化》一文中认为，任何一种制度的建立，都有其相应的环境条件，在权力集团化、个人化、私有化的农村社会里何以公正地推行土地私有化?“如果允许农村土地私有化，很多干部会在一夜之间成为大地主，很多农民会成为无业游民。”[2]笔者认为，这种观点也并非危言耸听，而是一位从基层走出来的深谙国情和民情的学者的肺腑之言，不同于一些书斋里的学者向壁虚构地开出一些脱离现实的土地改革药方。在我们实行严格的农村土地集体所有制、农地不允许入市的情况下，在对农村土地的征用和开发过程中，不少的村干部都已经赚得盆满钵满，成为富甲一方的“土豪”，要是再实行土地私有化，可想而知农村乃至整个国家会出现一幅怎样的情形?土地并非不能实行私有，土地私有与否也与一个国家人口的多少或者人均耕地面积的多少没有必然的关系，印度的人口密度显然要比我们高得多，但也没有因为实行土地私有制度而对经济社会的发展造成障碍。问题的关键在于土地私有化要与政治上的民主化相伴而行，甚至民主化还必须走在前头，从而才能保证土地制度改革过程中起点的公正，才能避免掌权者利用权力之便在这一过程中行大肆攫取，才能避免农村社会出现严重的贫富分化和产生大量的流民。“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，这是我们传统社会周期性地爆发农民革命、产生剧烈社会动荡的根源。然而，我们传统社会之所以陷入这样一个“土地过度集中—社会矛盾激化—爆发农民起义—土地相对均等化”这样一个怪圈，这并不是实行土地私有制度的错，而是因为政治上一直是走皇权专制的道路，权力始终是不受制约的，官府以及同官府连体的土豪劣绅可以肆无忌惮地鱼肉百姓，而百姓却只有走投无路时被迫“揭竿而起”这样一条路可走。然而，农民起义重复的只是“改朝换代”的历史，至多换来统治阶层一定程度的“让步政策”，自始自终都没有使我们走出传统社会。共产党领导农民进行了土地革命，接着又建立起了土地公有制，被认为是完成了土地革命。然而，正如笔者在《公有，还是私有?》一文所指出的，我们现有的土地制度还存在着一系列严重的问题[1]，还不能轻言我们已经在土地制度变革的道路上大功告成了。而这一系列问题的最后症结也并非在土地制度本身，而在于现有的权力结构。我们只有在政治上实现了民主化，才有可能对现有的土地制度进行实质性的改革，建立起完善的土地制度，从而才可以说我们的土地革命真正完成了。

　　我们提出的土地私有化的改革方向，这并非禁忌，但却不是轻易就可以推行的。在政治没有实现民主化的情况下，贸然实行土地私有化就极有可能导致上面所说的后果，从而重复我们传统社会的那条老路，这是历史的退步，也是我们所不愿意看到的。因此，我们首先必须在政治体制改革方面有所作为，使权力得到有效的限制，然后才能推出土地私有化的改革方案。其实只要实现了民主化，权力受到了有效的制约和监督，包括土地在内的私有财产得到了有效的保护，人们对土地的所有权、使用权、处置权和收益权得到了尊重和保护，政府出于公共利益需要对土地进行征用时必须给予合理的补偿，并且要经过合法正当的程序，那么有没有私有化之名都变得不重要了，即使实行土地国有的制度，但公民对土地的一系列权利都得到了有效的保护，这也未尝不可。香港实行土地租用的制度，土地不是私有的，但它的土地产权制度仍然是完善的，否则它长期以来都是世界上经济最为自由的地区之一，保持经济社会的繁荣发展就成为一件不可想象的事情。有些学者过于强调土地的所有权问题，譬如“有所有权，权利写得再小也是大写的;没有所有权，权利写得再大也是小写的”、“只要对土地没有所有权，我们的权利就是飘浮在空中的”，等等。笔者认为，这些观点虽然不是没有道理，但仍然没有涉及到更为本质的层面，即比土地所有权更为重要的其实是政治权利的问题。这一问题解决了，土地的所有权问题不论采取什么方式都可以得到妥善的解决;这一问题不解决，人们就是获得了土地的所有权也是靠不住的。从本质的意义上讲，土地私有化其实指的是人们对土地的实质性权利得到了尊重和保护。具体到我们农村来说，比土地私有化更为重要的是要落实村民自治，扩大基层民主。我们农村在开发过程中之所以出现那么多的干部贪腐、损害民众利益的现象，是与现有的权力结构密不可分的。村民自治虽然也实行多年了，但除了刚开始时曾经出现过的海选热情，人们对它似乎并不起劲头，这一实践并没有取得预期的效果，并没有从根本上改变乡村社会的治理结构。原因一是党的系统并不是海选产生的，而行政系统却必须服从它的领导;二是农村实行自治以后，由于乡镇一级的政府并不是自治的，当村民的利益与上级政府发生不一致时，村干部仍然必须对上负责而不是对下负责。要突破这种困境，必须及时地推进政治体制改革，实行党政分开，理顺党政关系;二是要适时地在乡镇这一级政权实行直选，并规范上下级之间的关系。

　　二、土地所有权与开发权的分离

　　在早期的农业社会中，土地的所有权与开发权是统一的，人们可以在自己的土地上实行“我的地盘我做主”，政府很少对人们在乡村土地上盖房子进行管治(但在古代的城市中仍然存在着不同形式的建筑管治，这是城市的特性使然)。因为在农业社会的背景下，限于当时的生产力发展水平，人们地土地进行开发的规模是很小的，一般不会对他人和社会产生太大的负外部性。而到了工业化的都市社会情况则截然不同了，人们对土地的开发利用如果不受限制，就会对他人和社会产生很大的负外部性。这时候即使土地是私有的，人们也不能在自己的土地上随意地进行开发建筑。“至少从上个世纪初开始，西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离。分区管治(Zoning Regulations) 就是土地使用规划管理的一种主要形式。在分区管治中，土地被分为不同的用途或功能区，建筑的高度、密度和容积率都有相应的规定。私有土地所有者既不能随意改变土地用途，也不能在给定的用途下随意建设或改变现有建筑物的结构，进行加建改建。”[3]现代国家无一不是对土地实行“符合规划，用途管制”的原则。人们虽然对土地拥有所有权，所有权与开发权却是分离的。政府出于公共利益和社会发展的需要，必须对土地进行统一的规划和开发。但是政府掌握着土地的规划权和开发权并不意味政府要对土地的开发实行大包大揽，要按照商业的模式去“经营城市”。“日韩台的城市化用地则与我们明显不同，日本和韩国都是用国家设立的公益性的公团和公社去从事基础的一级土地开发，用基础地价提供国民住宅用地，这些机构本身并不盈利，而政府的利益绝不沾边。……我国台湾地区虽然政府直接征地从事城市化建设，但每一区域的土地开发均实行财务平衡方针，政府并不从中获利。”[4]而目前我们政府却在城市开发过程中把开发权与收益权混在了一起，实行所谓的“卖地财政”模式，从而带来了一系列严重的经济社会问题(见下文)。为了摆脱这种困境，我们很有必要借鉴外面这些成功的城市开发经验，政府不能既做规划者又当开发商，土地的规划权和开发权应当由政府来行使，但具体的开发事务可以交给非盈利性的机构去做，从而保证政府在城市开发过程中处于中立的规划者和利益平衡者的角色地位，使城市的发展在健康的轨道上有序地进行。

　　“劳动是财富之父，土地是之母。”土地是一种极为特殊的要素资源，在现代社会随着城市化的进行它只会变得越来越稀缺，政府对土地的规划就意味巨大的财富分配，通俗地讲就是“规范就是钱”。因此，为了避免政府滥用权力，乱规划，改规划，从而导致危害民众利益和产生贪污腐化现象，发达国家都实行规划的制定权与执行权分开的原则，即制定规则的权力掌握在议会部门，而政府只是负责执行。同时议会在制定规划的过程中，必须保证充分的民众参与度，把不同利益相关者的意见都反应到规划中来，从而保证规划的科学性和合理性，保护民众的正当权益。而我们一方面人大机构没有制定规划的权力，政府既是规划的制定者，又是规划的执行者，权力过大，存在着严重的乱规划和改规划的现象，决策者大笔一挥就可以把关系到千家万户重大利益的城市规划决定下来。这种规划体制必然会导致在城市开发过程政府权力的滥用、既得利益集团对公众利益的攫取等负面现象。同时，我们在城市建设中存在着严重的“张书记挖，李书记埋，王书记上台又重来”的重复建设现象，大拆大建成风，建筑浪费极为惊人，原因也在于此。据资料显示，我国建筑的平均寿命只有30年，而英国是132年，美国是74年，我们的建筑每年消耗全世界40%的水泥和钢材[5]。另一方面，民众在土地上进行的违章建筑现象也是极为严重的。在城市尤其是郊区地带，居民私搭乱建的现象愈演愈烈，甚至私人盖二三十层的楼房也已经是司空见惯，从而产生了严重的社会财富分配不均、破坏社会公共利益的后果。不论到哪个城市的郊区看一下，都是违章建筑一大片，人们要么是等着拆迁补偿，要么是供出租出售。在城市拆迁和开发过程中，一户补偿几十套房子早已不是什么新闻，从而产生了一大批马克思所唾弃过的食利者阶层。同时在这一过程中，大量的房屋拆了建，建了拆，又制造了惊人的资源浪费。人们对于利益的追求是没有止境的，只要政府没有严格地进行执法，人们就会不停地违建，从而产生所谓的公地悲剧。在城市的城中村，经常可以看到所谓的“握手楼”，房子中间的道路几乎见不到阳光，人们对于公地的占有达到了一寸都不会放过的地步。在农村，人们随便改变土地的用途，违章开发建筑土地的现象也同样十分严重，从而使社会的整体发展规划以及生态环境受到了破坏。造成这些现象的原因，一个是土地所有权的问题，即人们对土地缺少所有权，土地的权益无法得到规范的保护。为此我们必须通过改革实现人们对土地的所有权，在城市开发过程中严格地按照土地的面积而不是按建筑的面积对人们进行合理的补偿，同时对于不符合规划的违背建筑部分则不予补偿。另一个则是规划的问题，即在城市开发过程中没有建立起科学的规则机制，并且在规划的执行力方面存在着很大的不足。为此我们要对规划体制进行改革，由人大机构掌握规划权，并实行专家论证和民众参与的制度，同时对政府要进行有效的制约和监督，使其规划执行者的职能得到履行，从而使人大机构制定出的规划得到有效的实施。

　　三、农地的流转与入市

　　农民进城以后，在农村的承包地以及宅基地如何处置?按照目前的土地管理制度，农民的宅基地只能转让给本村村民，不允许卖给城里人，承包地也只能村集体成员内部进行流转，城市的资本也不允许下乡购置农地。这样农民只能空着两只手来到城市，而城市又不给他们提供相应的包括住房在内的社会保障，导致他们无法真正融入城市，而只能在城乡之间像候鸟一样两头跑，我们每年十分紧张的春运在很大程度上也是这个因素造成的。同时由于这种土地制度，人走了，土地还保留着，土地的规模化和集约化经营无法实现，从而使我们农业生产力的提高受到了很大的限制，在激烈的国际竞争中处于十分不利的地位。为了解决这些问题，许多学者提出了农地入市的方案，即农民的承包地可以自由流转，宅基地也可以进行抵押甚至可以卖给城里人，与城市的土地实现同地同权。然而由于这一问题十分复杂，会涉及到许多方面的利益，所以这样的改革方案一直没有出台。其难度有以下几个方面：一是城市的商品房人们是交了相应的费用，并且是受到严格的规划限制的，而农村的宅基地则是社会福利的性质，如果与城市的商品房实行同地同权，就需要在这方面做出相应的制度修改。其次如果允许城里人下乡购地，就会存在一个土地规划的问题。在现有的条件下，我们在城市的土地规划都存在着很多的问题，尤其是执行力的问题，在农村就更不用说了，基本上是没有规划，只要看一下农村建筑的混乱和随意程度即可知道。仓促地放开农地市场极有可能带来城里人带着资本下乡投机购地，并且无序开发建筑的现象。这一点是在酝酿这一改革方案时必须慎重考虑的。三是农村的土地具有一种社会保障的功能，人们一旦在城市没有出路，重新回到农村后至少还有一个基本的保障。如果我们在对从农村转移到城市的人口还没有建立起新的社会保障的情况下就轻率地放开农地市场，就会产生一个庞大的在农村失去了土地、在城市又得不到社会保障的群体，从而产生所谓的“贫民窟”现象，而这又是社会不安定的一个重要根源。因此农地要实现入市，首先必须解决农民的社会保障问题，让其享受与城里人一样的待遇，让其在进城以后可以得到相应的社会保障。一些地方正在尝试的所谓的地票制度，即包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。这也不失为一个可取的改革方向。至于农业用地的问题，不管哪个国家都限制面向任何人的自由流转交易，尤其是限制城里的资本下乡购置土地。即使美国这样的发达国家其农业也是以家庭农场经营为主。对于我们这样一个人口多、可耕地少的国家，即使完成城市化以后，也还长期有4亿以上的农民存在，这使得我们必须在实现农地适度集中的同时，又保持土地的相对均等化分配，一户家庭农场二三十亩的规模是比较合适的。当新的社会保障建立起来之后，愿意移居城市的人口得到了相应的社会保障，但同时也失去了在农村的土地，然后再由政府对土地进行重新分配，实行规模化经营;不愿意失去农村土地同时又已经转移到城市从事其他职业的人口，可以继续保留土地，但相应地不能获得在城市里的社会保障。在这样的基础上，探索实行土地的私有化或者完善土地的产权制度或许可以提上议事日程。

　　四、卖地财政的困境以及出路

　　我们这些年来政府实行的是卖地财政和“经营城市”的城市开发模式，即政府先对城市的开发做出规划，然后再把土地拍卖出去，由开发商进行商业性的开发。在这种城市开发模式中，人们首先看到的是政府以一亩几万元的成本把土地征收上来，做好三通一平后再动辄以一亩几百万元甚至几千万元的高价拍卖出去，是一种惊人的暴利。这诚然是事实。但另一方面政府为了经营和建设城市，为了搞政绩工程，各方面的支出也是十分巨大的。同时，近些年来人们看着政府尽揽卖地的巨额收入，早已不满足于按照相关法规得到的那点补偿，不断地进行各种形式的有组织或者无组织的抗争，而政府为了维稳，也往往是以不断地提高补偿标准了事。因此，政府土地开发的成本也在不断地提高。再加上政府在土地开发中存在着效率不高、资产流失严重等现象，地方政府同时也背上了沉重的债务包袱。按照财政部网站公布的数据，2012年土地拆迁补偿等支出已占土地出售收入的78%。再加征收、储备土地的资金和利息支出，以及平整土地与基础设施、公益用地等大项支出，地方政府已经陷入了严重的债务危机[6]。这也是一个事实。在这种背景下，政府只能更加地依赖高房价，通过高房价带来高地价，从而维持城市的发展。可以说房价已经被这种卖地财政模式给绑架了。而高企的房价又使更多的人买不起房。再加上政府在城市化过程中又没有给移居城市的人口提供保障性住房，从而产生土地的城市化与人的城市化相脱节的现象，导致一系列严重的经济社会问题。因此无论从哪方面看，这种卖地财政模式都已经陷入了巨大的困境，都不能再持续下去了。那么改革的方向又在哪里?是否要如一些学者所提出的政府要全面退出对土地的开发呢?即政府只要做出土地的开发规划即可，余下的事情都交给市场和社会去做，只要符合政府的规划，人们在私有的土地上可以自由地开发建筑。在工业化的现代社会背景下，城市开发建设的复杂程度以及在这一过程中利益分配的复杂程度，都使得在保持对人们对土地的自由开发权利以及市场的自发调节机制的同时，又能实现政府的规划成为一种天方夜谭，即便是市场经济最为发达的国家也是如此。因此，我们不能因噎废食，从一个极端走到另一个极端，把土地的开发权完全交给市场，而是要如上文所提到的借鉴发达国家和地区的成功经验，在保留政府对土地的规划权和开发权的前提下，具体的开发事务可以交给非盈利性的机构，从而使政府在城市开发过程中可以更好地发挥规划者和利益平衡者的角色，既能够保持城市开发建设的速度，又能够有效地安置移居城市就业的人口，从而实现人的城市化和土地的城市的有机统一。但是为何我们意识到卖地财政的弊端已经有年了，社会上呼吁进行改革也已经有年了，可就是难以得到切实的转变呢?虽然这种城市开发模式使政府负债累累，但通过土地的招拍挂得到的巨额收入却又是实实在在的，从而使它们产生了一种惯性和惰性。同时，在现有的权力结构下，由于权力没有受到有效的制约和监督，致使许多人可以在这一过程中通过“空手套白狼”而一夜暴富，并形成了巨大的既得利益集团。何以解忧?唯有改革，尤其是政治体制改革，使政府的权力受到有效的制约和监督，使其在城市开发的过程中相对地超脱出来，发挥其应有的功能，使城市化得以在健康的轨道上进行。

　　结语

　　土地制度的改革是一个十分迫切、关系到经济社会长远发展的重大问题，我们必须予以重视，积极地进行探索。同时它又是一个十分复杂的问题，会涉及到各个方面的利益，出台改革的方案时又必须十分慎重。在这一问题上，一些学者由于没有充分认识到其中的复杂性(也有的虽然认识到了，但由于自己所持有的立场而不愿意说出真相)，因此所提出的改革方案往往过于简单化和表面化，比如提出简单地实行土地私有、土地自由开发、农地入市等改革方案，虽然可以博得人们的喝彩，可以吸引人们的眼球，却严重脱离了现实，并不具有可行怀，倘若按照这些方案去做了，对于社会的长远发展却是十分有害的。他们自以为民众的利益代言，实际上却会损害人们的根本利益、长远利益和整体利益。同时，由于问题的高度复杂性，我们出台改革的方案时必须经过吸收多方的意见，经过民主、科学的程序做出决策，并且要结合我们的国情学习国外的成功经验。

　　参考文献：

　　[1]胡应泉.公有，还是私有?[J].陇东学院学报,2014(02):78-82.

　　[2]李昌平.我向百姓说实施[M].呼和浩特:远方出版社,2004:2-9.

　　[3] 华生.土地制度改革的焦点分歧(上),新浪博客.[EB/OL](2014-03-12)[2014-12-21]http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e91e520101ik1v.html.

　　[4]华生.土地制度改革的焦点分歧(中),新浪博客.[EB/OL](2014-05-20)[2014-12-21]http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e91e520101jpsz.html.

　　[5]我国建筑平均寿命仅为30年,中国宁波网.[EB/OL](2010-04-06)[2014-12-21]http://daily.cnnb.com.cn/nbwb/html/2010-04/06/content_180609.htm.

　　[6]华生.土地制度改革的政府思路和政策困境,华生新浪博客.[EB/OL](2013-10-22)[2014-12-21] http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e91e520101g5sc.html.