“小康不小康，关键看老乡”。全面建成小康社会，农业农村是短板。今年是“十三五”规划和全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。农业农村发展的成效，直接关系到全面建成小康社会的成色。2016年中央一号文件的鲜明主题是落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。
一、近年来我国农业农村发展的历史性成就
“十二五”时期是农业农村发展的又一个黄金期。党中央主动适应和引领经济发展新常态，采取了一系列强有力的强农惠农富农举措，粮食继续增产，农民收入继续较快增长，农业农村发展保持稳中有进良好态势，继续成为经济社会发展的突出亮点，为宏观经济稳定作出重大贡献。农民收入实现新突破，扭转了城乡居民收入差距扩大的态势。特别是自2010年开始，农民收入增速连续6年超过城镇居民，是改革开放以来持续时间最长的一次。中西部地区农民收入增长快于东部，贫困地区快于全国。作为衡量农民生活水平重要指标的恩格尔系数，2012年起降至40%以下，表明农民生活水平整体上开始走向宽裕。城乡、区域居民收入差距持续缩小，农民生活持续改善，标志着城乡、区域协调发展的格局正在形成。近年来，我们坚持不懈推进城乡基本公共服务均等化，把农村作为国家财政性投入建设基础设施和发展社会事业的重点，使公共财政的阳光雨露温暖着广大农民、滋润着广袤田野，从制度上基本实现了从“农民的事情农民办”到公共财政全面覆盖农村的根本性转变，着力办了一些顺民意、惠民生的好事实事，集中力量解决了一些农民群众牵肠挂肚的难题，农村教育、文化、卫生等事业加快发展，社会保障水平不断提高，以农村人居环境综合整治为重点的美丽乡村建设全面展开，农村社会面貌呈现新气象，农村民生得到了显著改善，为农民群众带来了实实在在的利益，发展成果更多更好更公平地惠及农民群众。
二、全面建成小康社会决胜阶段我国农业农村的三块突出“短板”
如期实现全面建成小康社会目标，首先要补“三农”短板。农业农村“短”在哪?突出地表现在农村基础设施和公共服务、农业环境治理和生态修复、扶贫开发这三个方面。
(一)农业农村最直观地“短”在基础设施和公共服务上。
历史形成的城乡面貌反差，虽然在这些年有了很大改观，但与城市日新月异的变化相比仍显缓慢，“城市像欧洲，农村像非洲”的现象依然存在，农村基本公共服务供给和基础设施建设与城市相比差距依然明显，历史欠账依然还很多。据有关部门统计，2008-2014年城市人均市政设施建设投入是农村的22倍，若照此下去，城乡之间的差距将越来越大，必须尽快扭转这种局面。
伴随着工业化和城镇化发展，不断会有农民进城落户，但绝不能因此而减弱对新农村建设的支持力度。近年来有一种观点，认为农村已经“空心化”了，还搞什么建设?做出正确的解答并不难，问题的关键在于能否跳出眼前表象的迷惑和羁绊，厘清城乡发展一体化全局和农村经济社会转型期的关系。事实上，目前我国户籍人口城镇化率还不到40%，即使将来超过了50%，也还有近7亿人口的户籍在农村。许多国家的发展历程表明，由于交通和通讯的便利，以及产业的合理布局，有相当转向非农就业的人口可以仍然在农村居住，这一趋势在我国东部地区已显端倪。即便农村人口继续减少，但也必须保证他们能享受到最基本的国民待遇。农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园，而应该成为几亿农民的美好家园。
(二)农业农村的“短”还在农业环境治理和生态修复上。
应当看到，随着农业资源环境约束增强和全社会对农产品质量安全要求提高，实现绿色发展和资源永续利用的难度加大，农业生态环境恶化趋势还没有从根本上得到遏制。让农业农村绿起来，是实现农业农村永续发展的必要条件，是包括农民在内的全体中国人民对美好生活追求的重要体现，也是推进美丽中国建设的重大任务。
(三)农业农村“短板中的短板”就是扶贫开发。
如果到全面建成小康社会，还有大批的贫困人口，那么小康社会的成色就会受到影响，人民群众不会满意，国际社会也会质疑。我国中西部地区贫困人口规模依然庞大，剩下的贫困人口都是难啃的硬骨头，贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。到2020年使现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，时间紧迫，任务艰巨。
三、树立强烈的“短板意识”，下大力气补齐农业农村短板
习近平总书记多次强调，任何时候都不能忽视农业、忘记农村、淡漠农民。到2020年全面建成小康社会只有短短五年时间了，时不我待，催人奋进。我们必须坚决落实发展新理念，牢固树立强烈的短板意识，加快补齐“三农”短板。不尽快下大力气补齐农村基础设施和公共服务、农业环境治理和生态修复、农村贫困人口小康这些短板，全面建成小康社会的进程就会被拖累、成果就会打折扣。
正是基于上述考虑，2016年中央一号文件紧扣以协调发展、绿色发展和共享发展理念为引领的时代主题，从“推动城乡协调发展，提高新农村建设水平”和“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”两大部分，对今后一个时期如何加快补齐农村短板作出了全面部署。文件提出“加快补齐农业农村短板，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平”。城乡二元结构突出仍是我国最大的结构性问题。促进城乡发展一体化，是结构性改革的重要内容。习近平总书记强调，“提高城乡发展一体化水平，要把解放和发展农村社会生产力、改善和提高广大农民群众生活水平作为根本的政策取向，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的工农城乡关系。”李克强总理也指出，“要加快农村基础设施建设，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动新型城镇化与新农村建设协调发展。”文件还提出“推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局”。绿水青山就是金山银山。要推动农业走上绿色发展之路，加快建设资源节约型、环境友好型农业。要强化农村生态产品供给功能，为美丽中国增绿添彩。
文件进而针对农村基础设施和公共服务、农业环境治理和生态修复、农村贫困人口小康这三大短板，从九个方面提出了一揽子内容实、分量重、亮点多的政策举措和工作要求，让短板尽快补齐，让农村增绿添彩，让农民群众有更多获得感。
(一)对农业农村“补课”和“还账”，加快补齐农村基础设施和公共服务短板。
加快完善农村基础设施和公共服务，是加快让农民分享改革发展成果的重要抓手。总体来讲，过去我们对农业农村还是缺少投入，下大力气对农业农村“补课”和“还账”，彰显了党中央高度重视农业农村和无比牵挂亿万农民群众冷暖的深厚感情。随着我国经济发展进入新常态，财政收入低速增长在今后一个时期可能常态化。尽管在这样的背景下，文件提出要“优先保障财政对农业农村的投入，坚持将农业农村作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加”，这为加快补齐农村短板提供了最坚实的物质保障。当然必须注重财政支持的精准性和统筹性的问题，突出短板靶向、问题导向，解决好“九龙治水”问题，不能撒胡椒面，发挥资金整合效应。必须要管好用好资金，坚决防止挪用、腐败，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多社会资金投入农村。
对此，财政支持的领域提出了“两个重点”，一个是把基础设施建设的重点放在农村，另一个是把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇。过去这些年，农村基础设施和基本公共服务的制度体系已经基本构筑，下一步，要按照城乡一体、全覆盖的要求，逐步实现城乡制度上并轨、标准上统一，逐渐打破城乡二元结构藩篱。通过国家财政的投入，加快改善农村水电路气网的生产生活条件，加快提高农村教育、文化、卫生和社会保障水平，缩小城乡差距。把重点放在农村是补短，把城里有的延下来，让乡下也有，也是补短。为此文件要求，一方面，加快农村公路、水利、电力、通讯等基础设施建设，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。另一方面，提高农村义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务水平，加快推动城镇公共服务向农村延伸，推进城乡基本公共服务均等化。城里没有的，农村可以先有，这也是补短。当年免除义务教育学杂费是从农村扩展到全国的，这次文件提出率先从建档立卡家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，又走到了城镇前头，这就是下大气力。
具体来看，文件提出“推动城镇供水设施向周边农村延伸”、“创造条件推进城乡客运一体化”、“将农村公路养护资金逐步纳入地方财政预算”、“建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”、“办好乡村小规模学校，推进学校标准化建设”、“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”、“完善城乡居民养老保险参保缴费激励约束机制”等举措，也就是说，城里有的，农村也要有，而且要逐渐和城里一个样。文件提出“扩大农村普惠性学前教育资源”、“加快普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费”、“全面实施城乡居民大病保险制度”、“全面加强农村公共文化服务体系建设，继续实施文化惠民项目”等举措，也就说，让现有制度和政策安排进一步扩大覆盖面。文件提出“实施农村饮水安全巩固提升工程”、“整合城乡居民基本医疗保险制度，适当提高政府补助标准、个人缴费和受益水平”、“加强农村养老服务体系、残疾人康复和供养托养设施建设”、“让女性获得公平的教育机会、就业机会、财产性收入、金融资源”等举措，是立足提高现有制度保障和政策实惠水平，促进由“有”到“好”的转变。对于一些关系农村民生老大难问题，文件也有明确要求。比如，随着农村经济社会发展，部分地区农村电网发展速度仍无法满足需求，用电高峰期供电“卡脖子”，“低电压”现象十分普遍，许多农村用户的电饭煲饭都煮不熟，电冰箱和空调无法正常使用，已经成为亟待解决的民生问题，对此今年一号文件提出“加快实施农村电网改造升级工程，开展农村‘低电压’综合治理”。当然，已经建立的农村各项基本公共服务制度还处于一个不断完善、逐步提升的过程，在投入机制、使用效率、运行管理等方面有一些问题。为此文件还要求优化整合农村基层综合公共服务资源，在农村建设基层综合性文化服务中心，整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，整合文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等项目，发挥基层文化公共设施整体效应。
开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，是今年一号文件的一个亮点。有干净的生活环境、整洁的村容村貌，建设美丽乡村和农民幸福家园，过上和城里人一样的生活，是广大农民群众的热切期待，也是新农村建设的应有之意。文件一是强调要“遵循乡村自身发展规律”，农村有着区别于城市的特点，是传承发展农耕文明和“记得住乡愁”的载体，不能断了乡土文化的根，应当注重保留历史传承的乡土味道和乡村风貌，不能大拆大建，对传统村落民居和历史文化名村名镇要加大保护力度。二是强调新农村建设要坚持规划先行，“强化乡村建设规划许可管理”，这就对科学编制县域乡村和村庄建设规划以及提升民居设计水平提出了前置要求，突出了规划的引领作用和约束作用。三是强调因地制宜探索“美丽宜居乡村建设模式”，考虑到各地发展不平衡和情况差异性的实际，鼓励各地在实践中差别化探索创新，突出特色，防止一哄而上，切不可“东施效颦”、“千村一面”。具体来看，文件重点从农村环境综合整治、垃圾污水治理和改厕等方面提出了推进美丽乡村建设的政策措施。要持续推进农村人居环境综合整治，实施农村生活垃圾治理5年专项行动，采取多种方式加快开展农村生活污水治理和改厕。垃圾污水治理和改厕是政府应该提供的公共品和服务，必须加大财政投入，坚持城乡环境治理并重，同时由于其更多地属于地方政府事权，应逐步把农村环境整治支出纳入地方财政预算。
积极推进以人为核心的新型城镇化，当前的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的已进城常住人口有序实现市民化。在此基础上，提高全体城镇人口素质和生活质量，加快推进户籍制度改革，是推进新型城镇化的重大任务之一。对此，文件提出“进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率”。文件提出“稳定并扩大外出农民工规模”、“大力促进就地就近转移就业创业”、“全面实施居住证制度”、“落实和完善农民工随迁子女在当地参加中考、高考政策”、“将符合条件的农民工纳入城镇社会保障和城镇住房保障实施范围”、“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”等，更加强调新型城镇化要以人为核心。
(二)确立发展绿色农业就是保护生态的观念，努力补齐农业环境治理和生态修复短板。
筑牢生态安全屏障是保障中华民族永续发展和国家可持续发展的迫切要求。与其他多数国家相比，资源禀赋决定了我们实现农业绿色发展更为迫切，也更为艰难。面对极为有限的人均农业资源，我们必须坚持严格保护和高效利用“双管齐下”，对耕地和水资源坚持最严格的管理保护制度，大力推广农业节水灌溉，从政策和技术层面建立有效管用的保护利用体系。针对农业环境存在的突出问题，要通过实施并完善总体规划加快治理，大力防治农业面源污染，到2020年实现化肥和农药使用量零增长目标，逐步退出超过资源环境承载力的农业生产能力，探索实行耕地轮作休耕制度试点，有些已划入基本农田但不适宜耕作的土地也要退出来，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区，采取多种方式综合治理，使农业生态环境恶化趋势总体得到遏制。同时，必须树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，遵循生态系统的内在规律，进行整体保护、系统修复、综合治理，加大退耕还林还草力度，推进退牧还草，全面停止天然林商业性采伐，重点国有林区上百年来向森林过度索取的历史宣告结束，到2020年森林覆盖率要提高到23%以上，湿地面积不低于8亿亩。把提高农产品和食品质量安全水平提升到战略高度，把恢复和增强消费者信心放在突出位置，健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，实行严格的农业投入品生产使用和监管制度。到2020年农兽药残留限量指标，基本与国际食品法典标准接轨。
(三)采取超常规举措，坚决打赢脱贫攻坚战，尽快补齐农村贫困人口短板。
农村贫困人口是全面建成小康社会短板中最短的一块，必须只争朝夕，加快补齐这块最突出的短板。改革开放以来，我们实施大规模扶贫开发，使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是打赢脱贫攻坚战的冲刺阶段。目前，全国有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村。截至2014年底，全国还有2948.5万个贫困户、7017万贫困人口，这与全面建成小康社会的目标要求相比，还有很大差距。
对此，党中央下了大决心，做出了大决策，通过一揽子重大举措，来打一场脱贫攻坚战。文件提出要“实施脱贫攻坚工程”，过去我们叫扶贫攻坚，今后我们要脱贫攻坚，从“扶”到“脱”的一字之变，折射的是必胜的坚定信心和深厚的为民情怀。要进一步摸清贫困人口底数，扎实做好建档立卡工作，真正做到精准识别;进一步捋清致贫原因和扶持措施，把帮扶责任落实到人，因人因地施策，真正做到精准扶贫;进一步把脱贫时间表落实到户，分类扶持贫困家庭，真正做到精准脱贫。文件提出要“通过产业扶持、转移就业、易地搬迁等措施解决5000万左右贫困人口脱贫;对完全或部分丧失劳动能力的2000多万贫困人口，全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫”。另外，文件提出要“切实把民生项目、惠民政策最大限度向贫困地区倾斜”，“深入实施农村贫困地区定向招生等专项计划”、“完善农村低保申请家庭经济状况核查机制，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接”，对于农村困难家庭的住房安全问题，要通过贷款贴息、集中建设公租房等方式加快解决。
我们必须咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。打赢脱贫攻坚战，关键是充分发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，通过实行自上而下的脱贫工作责任制和最严格的考核督查问责制度，让各级党委和政府把脱贫攻坚作为重大政治任务扛在肩上，集中一切可以集中的资源，动员社会各方面力量积极参与。到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，确保现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，确保国家扶贫开发工作重点县全部“摘帽”，绝不让一个地区、一个民族在全面建成小康进程中掉队。
来源：《农村工作通讯》2016年第5期
2016年中央一号文件解读之二 做好农业供给侧结构性改革这篇大文章
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