一、前言

　　人民调解，是指在人民调解委员会主持下，在不违背现行法律、法规、规章、政策等的情况下，对涉及民事权利义务的民间纷争，在查明事实、分清是非的基础上，通过说服教育和规劝疏导的方法，促使当事人双方在互谅互让、平等协商、自愿的基础上，达成调解协议，解决民间纷争的一种群众性自治活动。作为我国特有的解决民事纠纷的非诉讼制度，人民调解制度在解决民间纠纷中发挥了重要的不可替代的作用，已经成为我国维护社会稳定的“第一道防线”。同时，人民调解制度也得到了国际社会的广泛赞誉，并冠以“东方经验”、“东方之花”的美称。目前，随着社会主义市场经济的快速发展，我国已经形成比较完善，体系比较严谨的纠纷解决制度。《中华人民共和国人民调解法》的颁布与实施，为人民调解制度的发展和完善提供了更好的契机。

　　党和国家历来高度重视人民调解工作，习近平总书记等中央领导同志多次在不同场合对人民调解工作作出重要指示;党的十八大和十八届三中、四中全会对创新发展人民调解工作，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，发展人民调解员队伍等工作，作出了明确部署。为进一步促进基层人民调解工作适应经济社会发展需要，顺应人民群众期待，本研究围绕当前农村社区人民调解工作的现状，进行深入的走访与调研，并针对调研发现的问题和不足提出了若干建议与对策。

　　二、调研对象与内容

　　课题组选取海南五指山黎族村、内蒙古赤峰市平庄镇、辽宁葫芦岛四家村、云南丽江十八寨沟村, 以及山东、上海、浙江、河南、北京等省市共80余个村镇或社区进行了走访，就农村基层人民调解员队伍的现状等进行了调研。通过访谈和调研,获得了当地人民调解现状、调解卷宗和相关第一手资料。

　　三、农村基层人民调解制度运行现状

　　(一)人民调解组织情况。截止目前为止，全国人民调解委员会总数为810926个。其中，村(居)调委会为680566个，乡镇(街道)调委会为42592个，企事业单位调委会为65077个，社会团体和其他组织调委会31790个。村、居和乡镇、街道人民调解委员会实现了全覆盖，约占各类人民调解委员会总数的88%，这些调解组织扎根于基层，是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的主要力量，是构建大调解工作体系的组织基础。

　　(二)人民调解员队伍情况。人民调解员有专、兼职两种，其产生渠道：一是通过推选产生的人民调解委员会成员，二是调解委员会聘请的人员，前者占多数。相关资料显示，当前我国村居调委会的调解员占总数的82.5%，作为基层的人民调解员，他们对当地情况熟悉，调解经验丰富，当中也涌现出了一批优秀典范，但在这支专业化的队伍中仍然存在不少问题。例如，人员素质参差不齐、年龄结构失调等，导致调解工作无法顺利展开，直接影响其效果。以北京市为例，受访的356名基层人民调解员(男性188名，占52.8%;女性168名，占47.2%)中，虽然大学以上学历人员已占39.6%(详见表1)，但整体队伍结构情况仍然存在“高龄低历”特点。

　　此外，由于基层调解员多数是兼职，工作时间难以保证，工作程序不规范，工作熟悉程度及连续性比较差，导致其作用发挥不充分。

　　(三)人民调解纠纷类型及特点。调研和访谈发现，在我国快速发展的新形势下，农村社会矛盾纠纷已由传统的婚姻家庭、邻里关系、婆媳关系等民间常见性矛盾纠纷向经营贸易、土地承包、征地拆迁、山林权益、劳动争议、教育医疗、环境保护、食品药品安全、安全生产、知识产权、交通事故等新型矛盾纠纷转换。虽然各种纠纷的成因、类型不同，但从其表现形式和纠纷内容来看，却普遍具有以下特点：

　　一是，纠纷主体的多元化与群体化。以前的纠纷多是在公民与公民之间，现在则出现了许多公民与法人、法人与法人之间的纠纷，有时还会涉及与村委会等集体组织甚至基层政府机构的纠纷;此外，无论是环境污染，还是土地征用，安置拆迁纠纷，其中一方当事人往往都涉及了具有相同利益的众多人员，呈现出了比较明显的群体性特征。纠纷主体的群体性，使得人民调解工作人员在处理的过程中稍有不慎就极有可能引发群体性的事件。

　　二是，纠纷内容的专业性和行业性。纠纷内容具有很强的行业性和专业性，如医患纠纷、劳资纠纷、土地征用纠纷、拆迁安置纠纷等，已经成为当前社会热点纠纷的明显特点。这种专业性和行业性，就要求调解人员为解决纠纷，不但要具有法律法规、政策知识和调解技能，还要求具有相应的相关专业和专门知识，确保说行内话、做行内事，达到当事人双方满意的程度。

　　三是，纠纷主体的行为方式激烈。在诸多错误思想(如法不责众等)观念的影响下，纠纷当事人往往表现出极为过激的行为，如群体围攻、集体上访等，有的甚至还可能演化为更加严重的治安案件或刑事案件，对社会的和谐稳定造成极坏的影响。

　　四是，纠纷调解的难度加大。从调研反映的情况看，由于存在纠纷主体的群体化、纠纷内容的专业化和纠纷当事人行为方式激烈性的趋势，客观上增大了当前社会热点纠纷调处的难度。调处这些复杂多变的矛盾纠纷，人民调解员往往需要比调处家庭邻里等传统纠纷付出更多的汗水和精力。

　　四、现阶段我国农村社区人民调解工作存在的问题

　　通过此次走访调研发现，在社会转型期，矛盾突显，民间纠纷对人民调解工作提出了更高的要求，实践中也暴露出一些问题：

　　(一)宣传力度不足，人民调解功能弱化。调研发现有些地方和部门对人民调解在新形势下的地位、作用认识不充分，重视和支持力度不够，宣传力度不足，以致社会普遍关心、认可、支持的氛围相对缺乏，其作用与大众的认知程度相差悬殊。在接受调查的村社居民中，有60%以上的人认为基层人民调解工作宣传“力度不够”，有接近40%的人对人民调解制度不了解，有超过50%的人是通过电视媒体获知此项制度的。

　　(二)社会观念变化，人民调解适用率降低。随着社会结构不断变化，从传统的熟人社会、乡土社会逐渐向陌生人社会过渡，曾经在解决基层矛盾纠纷方面发挥重大作用的基层调解价值不再凸显。此外，在大众传媒的法治导向中，也从某些程度上贬抑了人民调解的价值和正当性。调研发现，村民在处理矛盾纠纷时首选是属地派出所，其次是村镇或社区调解委员会、属地基层法院和属地人民政府。主动寻求基层调解委员会介入调解的比例呈现下降趋势。调查表明，很多原本不需司法机关调处的矛盾纠纷案件，占用了大量的司法资源。这虽然与司法机关的公信力以及人民调解制度本身存在不足有关，但更多的原因在于社会条件的变迁以及人民群众观念的变化。

　　(三)人民调解员素质参差不齐，调解效果受限。如前所述，我国农村社区基层人民调解员在文化水平、年龄结构、身份来源等方面都存在一定问题。其工作虽然在最基层，但却要具有较高的工作能力和道德素质。调研访谈发现，村民对基层人民调解员的素质要求很高，普遍认为人民调解员应该具有“良好的道德修养”、“较强的沟通能力”、“具备专业知识”和“公平公正” 的立场，对基层人民调解员的工作方法满意度较低。由此可见，一名合格的人民调解员，应具有较高的道德水平、懂得相关的法律法规政策、掌握基本的心理学知识，才能够灵活地应对群众的各种反应，才能得民心适民意解民忧。

　　(四)缺乏有效衔接，人民调解联动功能不畅。虽然，目前人民调解已与行政调解、司法调解初步实现衔接，但在联动机制中前者的功能相对薄弱。调研发现，在基层经人民调解早期干预后，又进入其他调解程序的纠纷案件，前期调解的痕迹与基础性作用并不能得到充分发挥。此外，适宜人民调解解决的纠纷案件，在当事人起诉被驳回时，法院并未为其提供其他解决纠纷渠道的建议或咨询，造成纠纷不能通过正常途径进行有效分流和解决，从而导致人民调解功能难以充分发挥。

　　五、对策与建议

　　为促进基层人民调解工作进一步适应改革发展的新形势，再上新台阶，根据调研情况，提出以下几点建议：

　　(一)进一步提高对人民调解工作重要性的认识。人民调解制度，既继承了中华民族“和为贵”等优秀文化传统，又与社会主义法律制度相协调，符合多渠道解决矛盾纠纷的世界潮流，具有贴近基层、贴近群众、贴近生活的特质，以及群众性、自治性、民间性的属性，方便矛盾纠纷化解在基层、问题解决在萌芽状态，因而具有强大的生命力。新形势下，面对人民群众对社会公平正义的新期待，应以《人民调解法》的颁布实施为契机，充分利用各种传媒手段，大力宣传人民调解制度在我国矛盾纠纷解决机制中的地位和作用。相关组织与机构要进一步解放思想，与时俱进地推动此项工作的创新发展，确保这一制度始终充满蓬勃生机和活力，充分发挥其服务“微循环”的作用，切实解决好为民服务“最后一公里”问题。

　　(二)进一步加强人民调解基层组织建设。按照社会发展和人民群众需要，建设业务能力强、群众威信高、专兼职结合的人民调解员队伍;选拔聘任公道正派、热心人民调解工作并具有一定政策水平、法律知识的人员担任人民调解员;注重邀请律师、公证员、基层法律服务工作者，以及具有相关专业知识的专家、学者参与人民调解工作，发挥他们懂法律、懂政策、懂业务、会做群众工作的优势。要优化队伍结构，提高专职调解员比例，积极探索建立由医学、法学、保险等相关专业领域专家组成的专家库或专家咨询委员会，形成人民调解员在一线调解、专家在后方提供咨询的调解工作队伍，同时进一步加大培训力度，加强法律知识、社会公德和调解实务等方面的培训，着力提高人民调解员队伍的素质和能力，确保他们更好地履行职责使命。

　　(三)进一步强化政府向社会力量购买人民调解服务的政策。通过政府购买服务，一方面可以由社会组织为基层人民调解员进行业务培训，实现这支队伍的专业化、规范化、社会化目标，充分发挥其作用;另一方面也可以聘请专职人民调解员或社会律师等专业人士担任人民调解员，为居民提供纠纷调解、法律咨询、法律援助等服务。

　　(四)进一步健全完善人民调解与行政调解、司法调解的联动机制。紧密结合司法体制改革，加快构建以人民调解为基础，并与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制，形成分工合理、权责明确、优势互补、协调联动的社会矛盾纠纷解决体系。认真落实人民调解协议司法确认制度，对人民调解组织做出的合法调解协议，人民法院给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序的无缝对接，维护人民调解制度的权威性，增强其公信力。

　　(五)进一步强化对人民调解工作的指导管理。依法加强对人民调解组织和调解员登记备案管理，健全和完善人民调解公示制度。通过培训、考试、考核、持证上岗等措施，建立完善人民调解员资格准入制度，大力宣扬和表彰在人民调解工作作出突出贡献的组织和人员。积极协调有关部门落实人民调解委员会的工作经费和调解员补贴经费，加大政府保障力度，提高人民调解工作保障水平。

　　(本文系北京政法职业学院重大科研课题《我国农村社区人民调解服务体系研究》调研成果报告的节录 课题编号：kyzd201404)