1949年10月1日新中国成立后，党和政府十分重视土地立法。因为中国革命是无产阶级领导的工农联盟为基础的反帝反封建的人民民主革命，回答的是农民问题、土地问题，所以从1949年开始，我们的土地立法在整个中国革命的法制史上占有厚厚的一部分。大体可以分为几个阶段。

（一）国民经济恢复时期的土地立法（1949年－1952年）

这个时期土地立法的重点是以暴风骤雨般的阶级斗争为特征，重点是改变中国几千年的封建土地所有制。这个时期的土地立法意义最重大的，一个是起临时宪法作用的《共同纲领》，一个是专门的《土地改革法》。

《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。《共同纲领》在中国的法律制度上占有特殊的地位，之所以特殊，是它的制定在中华人民共和国中央人民政府之前，就是中国共产党没有从法律上取得全国政权。但是另一方面，《共同纲领》在当时又起着临时宪法的作用，没有《共同纲领》的制定，就没有后来中央人民政府委员会的成立，也没有后来的政务院、最高人民法院、最高人民检查院、中央人民革命军事委员会这些国家机构的建立。《共同纲领》是共产党和各民主党派协商而成的，它不是人民代表大会表决通过宪法或宪法修正案，所以《共同纲领》在中国历史上起到了临时宪法的作用。在这么一部重要的法律文件中，开始规定了新中国成立之后采取什么样的土地制度，即有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。实际是要废除封建半封建的土地制度，实行农民的土地私有制。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。中心意思是新中国成立后要进行土地改革，要废除封建半封建的土地所有制，把地主的土地分给农民。这就为我国土地制度的建立奠定了宪法基础。

《中华人民共和国土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过。《土地改革法》和《婚姻法》是新中国成立之后，最早颁布的两部法律，一个是废除封建半封建的土地制度，一个是废除封建半封建的婚姻制度。在这部《土地改革法》当中明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”；“没收地主的土地”；“所有没收和征收得来的土地分配给无地少地的贫苦农民所有”；“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废”。

（二）社会主义改造时期的土地立法（1953—1957年）

这是社会主义改造时期的立法。当时我们党确立了一个基本路线，就是用15年甚至更长的时间，逐步进行社会主义改造，实现农业、手工业、生产资料的社会主义改造，后来3年就完成了。因此，这个时期的土地立法主要是为适应大规模的工业化建设和社会主义改造。

第一部，《政务院关于国家建设征用土地办法》，1953年11月5日政务院第192次政务会议通过。1953年起国家要开始“一五”建设，迫切需要解决建设用地的供应问题，所以颁布了《建设征用土地办法》，规定：凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本法征用之；凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田；凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办；被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。

第二部，《中华人民共和国宪法》，1954年公布施行。这是新中国成立之后的第一部宪法，毛泽东是宪法制定委员会主任。宪法对土地制度也作了比较详细的规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。因为当时经过土改之后，实行的是土地私有制，宪法写此条是保护农民的土地所有权。宪法又规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。宪法写的是三种形式：征购、征用、收归国有。

第三部，《农业生产合作社示范章程草案》，1955年11月9日全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过。随着我国开始农业合作化的进程，生产资料走集体化道路，土地问题必然要涉及。《农业生产合作社示范章程草案》规定：社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。从字面看，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，只是使用权交给了合作社，好像所有权并没有发生转移，但实质上操作基本上是所有权变为合作社的了。

第四部，《高级农业生产合作社示范章程》，1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过。规定入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有。这是一个革命性的变化，从法律形态上构建了农村土地集体所有制度。

（三）社会主义探索时期的土地立法（1958年－1977年）

由于种种原因，这个时期土地立法在相当长的一段时间内处于停滞状态，所以土地问题上的立法不多，主要是在文革之前及文革之后还有一些法律。一是《国家建设征用土地办法》，1957年10月18日国务院全体会议第58次会议修正，1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第90次会议批准，1958年1月6日国务院公布施行。当时还是要大规模地搞建设，这个办法主要是解决保障建设用地的供应问题。二是《农村人民公社工作条例修正草案》，1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过。从法的形态来看，应该是国家意志的体现，这一草案是党的意志的体现，还没有通过法律形式变为国家意志，但在当时中国的特殊背景下，这个规定发挥着法律的作用。在这个规定中将“三级所有、队为基础”的形式确立下来。规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。

（四）改革开放后的土地立法（1978年以后）

从1978年全党实现工作重点转移之后，我国开始以经济建设为中心，实行改革开放。土地是生产要素，很敏感地感受到中国改革开放的进程。这个阶段又可以分为几个不同的时期。

1．1978年至1986年

这一时期颁布的第一部法规是《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，1980年7月26日国务院发布。因为当时合资、合营走得比较快，该法规规定：中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。这是我国最早的土地有偿使用制度。

第二部是《村镇建房用地管理条例》，1982年2月13日国务院发布。土地大包干之后，农民开始致富，农民建房问题突出，为制止农民滥占耕地建房，制定了该条例。规定：村镇建房必须统一规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

第三部是《国家建设征用土地条例》，1982年5月14日国务院发布。该条例出台，是因为大规模的经济建设开始，出现征地难问题，条例规定：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。反映了当时的时代背景。

第四部是《中华人民共和国宪法》，1982年公布施行。新中国成立以来，一共有四部宪法，现行的宪法是1982年12月4日通过的，这部宪法在土地制度的设计上，与以前几部宪法相比有个突出特点，第一次明确规定了城市的土地属于国家所有。当时国有土地主要由两类构成，一类是新中国取得政权之后，没收封建官僚资本的土地，第二类是国家在建设过程中不断征用形成的国家所有土地。但是，在当时的城市当中，还有相当大的土地是私人所有，即私房主所有，如民族资本家、工商资本家、小业主的住宅、厂房等。法律对这部分土地没有没收或收购的渠道，在1982年之前，这块土地的所有权实质是私人所有。1982年的宪法第一次在宪法制度上确定了城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从而构建了我国现代的土地所有权制度，即国家所有和集体所有。

1982年宪法还规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。在现代宪法对待国家财产权的制度上，宣传上往往是一边倒，但财产权在现代宪法制度上是两者缺一不可的，一方面确定了私有财产神圣不可侵犯，在西方国家这是宪法的基石，另一方面，宪法有一个大的变化，特别是在20世纪之后规定，私有财产权的行使不得妨害社会公共利益，国家为了公共利益可以依照法律征用土地。这构成了宪法中现代财产制度的一个整体。只承认国家为了公共利益可以征用土地，不承认土地的财产权是不对的，但只承认土地的财产权神圣不可侵犯，不承认国家为了公共利益可以征用土地也是不对的。国家为了公共利益可以依照法律征用土地，按照我国宪法规定，这条属于授权性规范，即宪法授予立法机关来确定哪些是公共利益并实行土地征用。1982年宪法带有浓厚的时代色彩，当时土地作为最重要的生产资料，涉及社会主义制度的根基，也涉及到意识形态，所以宪法明确限制了一条，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

第五部，是1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》，这是中华人民共和国的第一部土地管理法，在中国土地管理的历史上是个里程碑。在中国一般都是先有部门，后搞立法。但是与其他法律不同的是，先有了土地管理法，后根据法律设立了土地管理机构。1986年前土地不是统一管理，分散在农业部、建设部几个部门中，1986年土地管理法确立了城乡地政统一管理，将原农业部、建设部等土地管理职能统一起来，成立了原国家土地管理局。土地管理法规定了土地管理的基本制度，确立了土地登记制度、城乡地政统一管理制度、建设用地管理制度、法律责任等。以这部法律为基础，基本形成了从中央到乡镇的比较完备的土地管理体系。

2．1987年至1994年

这一时期，土地作为生产资料开始进入要素市场。土地立法有一个重要的转折，即适应社会主义市场经济的要求，主要是为了推动和促进土地市场化进程展开的。商品市场化不涉及根基，如价格放开等，真正影响市场经济深层次的是要素市场化，生产要素能否进入市场。1988年修改宪法之前，深圳学习和借鉴香港及其他国家的经验，敲响了全国土地拍卖第一锤，搞土地批租，搞土地拍卖，这就与宪法发生冲突。当时的国家体改委到深圳调研后，向中央汇报时认为这项改革是应该支持的。但这与宪法是相抵触的，因此建议修改宪法。但宪法确定的是两种所有权，即国家所有和集体所有，从买卖关系上看是所有权之间的转移，这必然会出现一个新的问题，即土地私有。所以，就提出了所有权和使用权分离，所有权不动，使用权可以进入市场。所以土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制，这个就开启了土地作为生产要素按市场配置的历史进程。

1988年出台了《中华人民共和国宪法修正案》，规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。这就是土地有偿使用制度的宪法法源，从而解决了土地公有制与市场经济的对接问题。1988年的宪法修正案在中国的土地制度改革上是具有革命性。宪法修改之后，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》，规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，这个时期的土地立法以宪法为基础开始推进了市场化进程。1990年，5月19日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这个条例是为了落实宪法的规定，土地使用权如何进入市场、如何监管等一套程序。中国的土地管理也开始了转变，从资源管理向资源管理与资产管理并重的转变。与此同时，国务院发布施行了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，当时是针对海南洋浦30平方公里的土地通过三通一平后给外商投资，对此争论比较大。到1994年针对房地产问题，全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，作为这个时期土地变革的最后总结，该法总结了从1987年至1994年土地市场化进程的经验、教训，对土地市场监管等作了比较详细的规定，土地出让转让市场体系的法规基本成型。

3．1995年至今

1995年到现在土地立法又是一个新的阶段，随着土地市场化进程的推进，对市场化配置的方式有了更深更精的要求，在土地经济多元化的条件下，如何管好土地、用好土地又开始了一个新的探索，这个时期的主线就是土地用途管制。

这个时期重要法律有几个，一个是现在使用的1998年《土地管理法》。这个《土地管理法》的产生有特殊性，1997年中央财经领导小组，布置了一个耕地保护的调研题目，原国家土地管理局进行了一年的研究。江泽民同志和政治局常委会听取三次汇报，最后确定了几条：一个是中国必须建立世界上最严格的土地管理制度；第二冻结土地审批占用耕地一年，运用一年时间修改《土地管理法》，完善土地管理体制。所以1998年开始日夜兼程的对原来的《土地管理法》进行全面的修改，确定征地权上收，原来土地管理职责主要在市县这一级；确定占一补一制度，即占补平衡。这个《土地管理法》第一次在全国开始全民征求意见公开讨论。到1998年7月29号审议通过，没有反对票，只有三张弃权票。2004年全国人大对宪法进行了修改，将征用土地改为征收，所以《土地管理法》征用的词都改成征收。2004年开始，国家提出运用土地政策参与宏观调控，又赋予了土地管理新的内涵，相关法律制度的完善也需要不断跟进。

回顾中国土地立法的历史过程，应该说土地问题无论是在革命过程中、建设过程中还是在改革开放过程中，始终是中国法律制度建设的一个重点。没有土地法律制度的建设，其它问题很难突破。

来源：微信公众号“土地学人”
（责任编辑：霍然）