作为倍受社会关注的一项公共政策，中国的人口政策何时进一步调整一直为公众所期待。昨天，党的十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。这是2013年党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次重大的人口政策调整。两年时间从“单独”两孩到全面两孩的政策推进，体现了中央决策层充分认识到了当前人口问题的重要性和严峻性，能够顺应民意、遵从人口发展的自身规律和社会经济发展的要求。

　　此次中国人口政策的调整明显滞后

　　也许在很多民众眼里，此次人口政策的调整出乎意料之快。但是，从近年来中国人口发展的变化状况以及与东亚其他低生育率社会的比较来看，此次中国人口政策的调整其实是明显滞后的，其政策效果也许要大打折扣，需要依赖于更广阔的社会环境，特别是相关的家庭和社会政策的相应调整。

　　官方和学术界对如何估算中国的实际生育水平一直存在很大的争议。但是在2010年第六次人口普查数据公布之后，中国的生育率已降到世界最低水平基本已是全社会的共识了。实际上中国的生育水平低于2.1的总合生育率更替水平早已超过20年。据今年社科院发布的经济蓝皮书估计，中国目前的总合生育率为1.4，也即一个妇女一生只生1.4个孩子，远低于2.1的总合生育率更替水平，接近国际上公认的低生育陷阱，即总合生育率为1.3的水平。2012年中国的人口红利开始消失，目前中国0-24岁的人口约占全国人口的17%，低于世界平均水平(27%)，65岁及以上人口比例已占8.9%，高于世界平均水平(7.6%)，人口结构畸形，呈现出严重少子化和加速人口老龄化的特点。

　　中国并非唯一实行计划生育政策的国家

　　人口政策的转变并非易事，人口学者和决策者对低生育率的认识都经历了一个漫长的过程。在亚洲，中国并非唯一实行了由政府主导的强有力的计划生育政策的国家，中国人口政策调整严重滞后于人口状况变化也非亚洲特例。韩国、新加坡和中国台湾地区像中国大陆一样，均长期实行过以控制人口增长为目标的低生育政策，其人口政策的调整也都滞后于人口状况的变化，都是在生育率已经大幅下降到更替水平以下长达十年以上才调整了人口政策。在中国人口政策发生重大调整的今天，再次回顾与我们地缘相近、文化相似的东亚社会人口状况的变化、人口政策的调整及其在应对低生育率的实践经验具有重要的启示意义。

　　像中国大陆一样，韩国、新加坡和中国台湾地区原来都是高生育率的社会，在较长时期一直维持抑制生育的政策。在上个世纪60年代以前这些国家和地区的总合生育率都高达6，也即一个妇女一生平均生6个孩子。这些国家和地区在60年代末和70年代初开始实施计划生育政策，控制人口增长，80年代开始强有力地推行计划生育政策。由于快速的经济发展和强大的计划生育政策的推行，它们的生育水平都迅速下降，到80年代都下降到2.1的总合生育率更替水平，此后生育率持续下降(偶尔出现短暂反弹)，尽管在80年代后期、90年代这些国家和地区先后推行鼓励生育的政策，其生育率都已下降到基本属于全世界最低水平，低于1.3的低生育陷阱。

　　虽然早在上个世纪的80、90年代这些国家和地区的决策者已经把超低的生育率视为社会经济发展面临的重大危机，调整了人口政策，从抑制生育到鼓励生育进行了彻底扭转，但实践证明这些国家和地区的决策者对低生育率的认识和对人口政策的调整也远远滞后于本社会的人口发展状况，从长期维持抑制生育到采取鼓励生育的政策转变并非易事，政府所期望达到的政策效果往往难如人意。

　　新加坡也曾一夜之间从抑制生育变鼓励生育但收效甚微

　　在这些东亚社会中，新加坡在人口政策的调整上是行动最早的国家。早在1987年，新加坡政府就开始采取鼓励生育的政策，但这个政策调整也是在新加坡的生育率低于更替水平12年之后才发生的。新加坡人口政策的变化是突然性的，一夜之间新加坡就由一个抑制生育的国家变成一个积极鼓励生育的国家，采取了千方百计促进多生的措施，近年来其政策措施的力度逐渐加大，如给予经济奖励如儿童津贴，直接补贴生育和抚育，优化产假、育儿假等，采取各种方式支持父母兼顾工作和家庭。虽然新加坡促进生育方面应对最早、措施最激进，迄今收效甚微，生育率一直徘徊在1.1和1.2。

　　韩国的人口政策调整发生在1996年，在其生育率低于更替水平10年之后。相比于新加坡的积极推动生育的政策，韩国采取了温和的促进生育的政策，从控制人口数量转变为加强人口福利，近年来与推动生育相关的各种社会政策措施的力度也在逐渐加大，但其生育率也一直徘徊在世界最低水平。

　　中国台湾地区则是在生育率低于更替水平15年后才出台了温和的鼓励生育的政策，不过直到近年，台湾也没有推动与生育相关的其他家庭和社会政策，所以其生育率也持续下跌至世界最低水平。

　　与上述三个东亚社会不同，日本从来没有出台过抑制生育的政策。其生育水平在70年代中期下降到更替水平以下，是亚洲第一个进入人口负增长的国家。在其生育率持续低于更替水平17年之后，日本政府在1990年(当年的生育率已跌至1.57)才开始寻求扭转生育率下降的政策。尽管自此以来日本政府不断出台各种政策试图扭转生育率低迷的局面，如在发家庭津贴、改善产假、育儿假、托儿服务设施等方面借鉴欧洲的经验，其出生率虽然略高于上述三个东亚社会，但也徘徊于1.3的低生育陷阱。

　　人口政策调整滞后与人口惯性和有关官员的特殊利益有关

　　世界知名人口学家盖文·琼斯教授在分析东亚社会人口政策调整严重滞后于人口发展状况的原因时认为，主要是由于人口惯性，一个国家或地区的生育率虽然低于更替水平，但人口仍然继续增长，因而蒙蔽了人们的眼睛，使人很难看到政策改变的必要性。另外，生育政策的主管部门和有关官员的思维定势和特殊利益阻碍了决策者看到低生育率的到来，导致他们错误地认为低生育率是一时现象，造成政策调整的延误。

　　从中国和东亚其他低生育社会人口状况的发展变化看，应该重视人口发展的自身规律，如生育率的下降表现出与妇女的教育水平、与社会经济发展水平呈负相关关系。实际上，中国80年代后期以来的生育率下降更大程度上应该归结为社会经济的发展，随着社会经济的进一步发展，未来生育率还将进一步下降。

　　一直以来，中国社会对低生育水平到来在认识上是迟缓的，仅仅关注人口总量的增大，忽视儿童数量的大幅度减少和人口结构转型的畸形发展。我们错误地认为低生育率水平是控制人口增长的计划生育政策成功的标志，而忽视了中国社会确实存在导致低生育率的种种因素，如生育意愿的减弱、晚婚晚育、不婚不育现象的急剧增加。关于中国人口状况发展的调查研究一再显示，在中国大陆这个传统上崇尚生育的社会已经发生了巨变，快速的工业化、城镇化，社会经济的高速发展和长期抑制生育的政策已然改变了社会的生育观念和个人的生育意愿，城乡之间也没有明显的差别了。

　　两年前“单独二孩”政策启动以来政策效果不尽如人意，低生育率下生育政策的调整并不会立竿见影，快速提高人们的生育意愿，改变人们的生育行为。三十多年计划生育政策在一定程度上形成了一种社会观念，把生育孩子看成给社会带来负担。年青一代个人自我实现的愿望强烈、生育意愿很弱。生活和教育成本的提高拉大阻碍了由生育意愿为向生育行为的转化。低生育的问题也许比人们想象得更为严重，远不是单凭调整生育政策就能解决的。任何政策的实施都依赖于更广阔的社会环境，在调整人口政策的同时，我们还需要反思我们的社会和家庭政策，创造完善的针对家庭和育儿的公共服务体系，以增进儿童福利、为父母提供抚养孩子和维持家庭-工作平衡的经济和其他支持，才能根本达到防止生育率降至过低、人口结构畸形，避免陷入低生育陷阱。从而缓解人口老龄化、少子化对社会长期稳定发展带来的挑战。

　　作者张艳霞，系中国农业大学人文与发展学院副教授，英国牛津大学社会政策专业博士专业。目前主要研究领域为社会保障和婚姻家庭。