清末民初，立宪法、开国会的呼声持续高涨。1913年4月，国会正式召开。作为立法机关，国会负有制定法律、监督政府的职能，与行政、司法机构三权并立。然而，国人翘首企盼的国会仅断断续续运作一届便寿终正寝，国会制度从此在中国发生畸变。个中原因，今人往往不知其详。

　　四川大学历史文化学院教授杨天宏在最新一期的《近代史研究》撰文指出，民初国会政治运作不成功，与国会制度的设计不合理，政党发育不成熟，以及政治家普遍缺乏政治上的宽容精神有很大关系。

　　对向来被视作处心积虑一心要圆“皇帝梦”的袁世凯，杨天宏也有独到认知，认为袁不过是一个悲剧性人物，其政治初衷是“君主立宪”而非封建帝制，只是对何为君宪制理解有误，并受身边人的影响，半推半就走上集权皇帝的道路。

　　国会政治实践暴露国人的政治“幼稚病”

　　腾讯文化：清末章太炎便批判代议制国会，他的理由是什么?

　　杨天宏：章太炎于1908年在《民报》发表了《代议然否论》，其意见主要集中在人民的意志能否“代表”或应否被“代表”上。他认为，中国共有4亿多人，如果像日本那样13万人选出一名议员的比例，中国需要选出议员3200人，而各国议员没有超过700人的案例。民初临时参议院的议员数量为120人，当选比例高达300万分之一，这就导致民众十有八九根本不会知道议员姓甚名谁。由此不难理解章太炎的顾虑。此外，章太炎还说，中国与西方不同，代议制本是西方封建等级制的变形，西方各国实行代议国会制度时，距离封建等级制度实施的年代不过三四百年，日本则更加接近，而中国自秦朝以来，封建等级制度已废除2000年，没有实施代议制的基础。

　　与章太炎有金兰之交的章士钊则从经济上批评代议制，认为西欧国家实行代议与“不代议不纳税”的传统有关，起源于西方资本主义纳税人，而中国作为农业国家，没有实践代议制的经济与社会基础，政制设计应从自身的历史传统中去寻找资源而不应模仿照搬他国。基于这一认知，他提出了以传统的“科道制”取代代议制的政治主张。

　　二章的主张虽形式上表现出“复古”倾向，却对当时国人认识中国国情政情，认识代议制度的利弊，有所启发。

　　腾讯文化：日俄战争之后，中国舆论普遍认为，日本胜利原因就是立宪开国会，似乎把国会当成了一味“速效救心丸”。这种把国会制度无限理想化的思想后来是否导致了国人对代议制的失望，并最终抛弃了它?

　　杨天宏：日俄战争给当时国人的政治启示，是惟有立宪方能救国，一时之间，召开国会成为许多国人的政治诉求，但却不能简单说是期望越大，失望越大。因为后来国人并不是对国会完全失望，而是试图在国会政制框架内做新的政治尝试。

　　民初国人在政制上作翻新追求，大多只是沿着技术路线进行，非尽关“价值”层面的取舍，在国会问题上尤其如此。最早对代议制提出质疑的章太炎，其关注的只在“代议”是否可以真正实现“民主”。从章氏对总统制及联邦制的极力主张可知，他并不否定现代民主制度的价值。1920年代响应太炎参与讨论“代议然否”的学者和政治家，基本是在“间接民主”与“直接民主”即民主的形式上进行选择，均未站在民主制度的对立面。因而近代中国代议政制的失败，不能简单归纳为民主政制的失败，而只是“代议”这一间接民主形式的挫顿。

　　腾讯文化：从对国会政治的无限热衷，到最后轻率抛弃代议制，是否说明当时国人心态上存在问题?

　　杨天宏：民初国会政治的实践暴露出国人向西方学习过程中的某些政治“幼稚病”，即在政治上缺乏定力，一味趋新，因新东西层出不求，急于求成的国人遂以为要根本解决问题，就要移植“最新最好”的制度，出现了明显的“喜新厌旧”政治倾向。

　　从世界政治思潮的演变来看，当时西方正蓬勃兴起议会批判思潮。在这一过程中产生的苏维埃制度遂被认为是“最新最好”的制度，国、共两党都不同程度加以采纳。这一制度的产生有其历史合理性，至少在西方政制因第一次世界大战暴露出问题一时又未找到解决方案的情况下是如此。不过西方的这一思潮本质上是改良主义的，中国政治家、思想家在接触这一思潮时，将并非主流的“非议会主义”批判思潮加以采纳，以为西方已是如此，不知在经过第一次世界大战之后短暂的议会批判思潮之后，肯定代议制的价值重新成为西方政治思想的主流，遂有转变方向学习俄国政制之举。

　　民初政体设计存在严重政治技术缺陷

　　腾讯文化：孙中山等人皆提倡国权之上，行政大于立法，因为立法过度强大，党争过于激烈，会掣肘行政权，导致效率严重丧失。您觉得行政大于立法的主张在当时是否是一种务实的想法?

　　杨天宏：行政与立法的关系极为复杂，民初国人拘泥“主权在民”理论，以为既然国会是民意机关，就应加大立法方面的权力。这种主张看似有理论依据，却破坏了权力之间基于力量平衡形成的相互制约，使行政机关难以正常运行。

　　我一直认为，《临时约法》在设计包括国会制度在内的民初政制时，片面强调加大立法权，压制行政权，将立法与行政之间的关系弄成畸形，两方面冲突不断既有政治的原因，也有政治技术的原因。最突出的表现是，民初临时参议院，通过《临时约法》赋予立法机关对行政首脑发布命令的“同意权”，却没有相应的行政机关对于立法机关的“解散权”，致使立法机关强大到足以使行政无法运作的程度，两者冲突因此不断。

　　从第一次世界大战期间及战后一段时间西方各国的情况看，为应付非常时期的非常之需，加强行政权力已成为普遍趋势。中国在民国肇建、百废待举的非常时期，适当加强行政权力，避免过度政争，应属必要，这也是所谓“国权主义”一度兴起的重要原因。但张大行政权当以梁启超说的“不谈国体”为政治底线。强调这一点十分必要，研究者不能给人造成赞成离开民主轨道、回头走专制路线的印象，给试图这样做的人留下口实。梁启超最初“挺袁”及最终反袁的原因均在于此，其去就取舍的考量，值得认真研究。

　　腾讯文化：我们今天常说“把权力关在笼子里”，但前提是权力首先能正常运行。

　　杨天宏：所谓“将权力关进笼子里”是指权力不应当漫无限制。这与民初出现的加强行政权力的主张并不构成悖论，适度加强行政权力是为了应对非常之需。针对民初现实，我想强调的是，由于责任内阁制是由国会多数党领袖组阁执政，因而执政党的权力尤其应受到制约。在国会体制下，制约的职能须由他党来执行，不能由一个党来运作国会政治。

　　中共创始人陈独秀就意识到国会政治是普遍参与的政治，不能一家独揽。1918年7月，在张勋拥溥仪复辟失败后的国会重建过程中，段祺瑞试图以安福俱乐部操纵国会，具有民主意识的陈独秀立即发现了问题所在，提出三点意见。其中第二点是“当抛弃以一党势力统一国家的思想”。为此，他不仅表示“始终主张北洋、国民、进步三党平分政权的办法”，而且表达了在多党竞争体制下由国会居多数席位的大党领袖组织内阁的“梦想”。

　　他说：“中国无论何党何派，自己甘心在野，容忍反对党执政的雅量，实在缺乏。这种状况不改变，国家政治绝无前途和希望。老实说一句，一碗饭要大家吃，若想一人独吃，势必大家争夺，将饭碗打破，一个人也吃不成。”

　　可是，陈独秀如此重要的思想，却因发表在1918年的《新青年》上，产出时间偏早，针对性过于具体，未能对后来倾向一党独裁的国民党发生任何影响。

　　民初不具备实施政党内阁的政治条件

　　腾讯文化：政党内阁的好处在于让立法和行政不至过分对立，如果宋教仁没有被刺杀，您认为他会一帆风顺的组阁成功么?

　　杨天宏：政党内阁是由在国会内居于多数席位的政党领袖组阁，立法与行政你中有我，我中有你，阁会合一，确实能在一定程度上化解立法与行政的冲突。但政党内阁的实施条件在当时并不具备，即两大主流政党对峙的政治格局在民初并未真正形成。

　　民初因党禁开放，国会召开在即，一下子冒出680多个“政党”或政团，经分化组合，在第一届国会召开前夕，虽逐渐形成国民党与进步党两大系统，但都不成熟，都是临时的政治组合，没有共同的政治信仰及政纲，没有维系内部关系的纽带，缺乏广泛的社会基础。政党发育不成熟，政党内阁自然无法推进。然而是否可以像你假设的那样，如果宋案没有发生，宋教仁就可以顺利组阁，推动责任内阁制?我的看法是，即便没有宋案发生，在当时的政治生态中，在政党发育极不成熟的情况下，政党内阁也是不可能运作成功的。

　　腾讯文化：宋教仁案是否是政治家无法容忍异己的案例?

　　杨天宏：是的。一般认为，现代西方最重要的价值是自由，其实很多情况下，“容忍比自由更重要”(胡适语)。在政党内阁的建设中，容忍异己力量的合法存在是最基本的条件。梁启超曾用下棋来比喻政党政治，认为善弈者必求高手过招，棋势方才可观。凡主张政党政治者，都不认同政治上的排他性，因为没有他者存在，失却外部制约，内部就会出问题。陈炯明与孙中山闹分歧，原因之一就是不赞成孙搞国民党一党专政。针对国民党对异党的排斥，陈炯明指出，国民党“必欲高唱党外无党，其结果适得党内有党。观于左右派之分裂，层出不穷，何莫非食此报而来耶?”陈炯明认为国民党主张“党外无党”的结果必然导致“党内有党”，可谓将国民党内部你死我活斗争的原因一语道尽，可惜这一极具洞察力的思想认知，知道的人实在太少。

　　袁世凯改变国体未必是为了圆“皇帝梦”

　　腾讯文化：传统观点认为袁世凯称帝是为了满足自己的皇帝梦，然而也有一种观点是立法和行政严重对立，地方势力各自为政，袁世凯无法进行有效的施政，因此希望采取君主立宪的方式增强中央的行政权，不知您如何看待?

　　杨天宏：袁世凯的政治幕僚大多主张君主立宪，这在一定程度上可以说明袁的政治主张。研究北洋历史的人都习惯把袁世凯称帝说成是做“皇帝梦”，其实袁最初未必会做甚至未必敢做这样的梦，民初的政治乱象让国人对“民主共和”深感失望，君主立宪的政体主张复活，才有了他“做梦”的条件。当是之时，国体问题讨论，即中国在推翻清朝统治之后所作民主共和的国体选择是否明智的问题，已引起不少国人的关注，这构成了袁“帝制自为”的重要背景。然而袁的政治作为果真是为了圆“皇帝梦”吗?

　　“二次革命”之后，袁世凯已打倒国会内的反对派，大权在握，深谙政治的他应该不会太在乎头上戴的是总统帽还是皇冠，因而民初关于国体问题的讨论究竟是袁为圆“皇帝梦”而做的“学术”安排还是某种外在的期许?兴许还有讨论的余地。

　　在袁世凯“称帝”问题上，需要稍作辨析的是，相对民主共和，君主立宪也是现代民主政制的一种形式。说它是一种“民主”政制，是因为“君”是虚的，骨子里搞的是宪政，所以形式上虽有“君”存在，仍属民主政治的范畴，两者的区别颇类今天英国和法国政制的区别，并无高下优劣之分。但很长一段时间内，国人似乎都认为君主立宪制很糟糕，恢复这个制度就是复辟，就是反动。其实袁世凯如果真的要搞货真价实的君主立宪，在当时未必没有实施的条件，也未必“反动”，因为民主共和已公认被搞得很糟糕了。

　　不过袁的“君主立宪”并不地道，他最初可能是希望建立英国式的君主立宪政制，鉴于日益严重的共和乱象，他又不愿意自己的权力被过度“虚化”，于是半推半就地朝着集权皇帝的政治方向走了一步，其政治形象也就自我模糊化了。在这个问题上，很可能他自己就分不清立宪制度下的君与专制时代的君究竟有何区别，一定程度上，他是被蒙蔽了，因而他身边的人，包括外国顾问，要对此负很大的责任。袁世凯至死都主张以宪法治国，据说他的临终遗言只有两个字，就是“立宪”。我的看法，袁世凯是一个悲剧性的人物。他曾说他的家族里没有一个男人活过60岁，几个儿子又没有一个可以成器，何必称帝?果然，天不假年，他57岁就死了。很难说如果他不死，后来的民国历史会怎样书写。

　　“军阀割据”包含反对“大一统”的自治理念

　　腾讯文化：民国初年，地方势力膨胀，政党萍聚雾散，是一种缺乏“公约数”的“碎片化”格局，这对于国会代议制度是否造成不利影响?

　　杨天宏：国家缺乏政治“公约数”从而导致政制“碎片化”，是一个很严重的问题，值得高度重视。从政治技术上讲，一个国家的不同组成因子如果缺乏政治“公约数”，是很难聚合在一起的。民初就出现了这种趋向于分而非趋向于合的局面。但分有分的好处。政治“公约数”的要义在于“公约”，而“公约数”是可以变化的。天下大势，本来就是“分久必合，合久必分”。中国在延续了数千年号称“大一统”的集权统治之后，要解构“大一统”，就要寻找新的“公约数”。当时有国人主张效仿美国，在自治的前提下实施联邦制，前提是希望国家“民主”而非“君主”。由于有这样的主张，民国创建，走的不是武力扫平敌对势力建立统一民族国家的路线，而是在一省“起义”之后，各省宣布“独立”然后谋求建立新的政治共同体的路线。这在中国历史上是绝无仅有的。之所以如此，是因为清末以来地方自治思潮勃然兴起，其间已包含自治联邦的考虑。但“自治”常常被视为“割据”的代名词，后来人们普遍对北洋时期的“军阀割据”持批评态度，国共两党亦凭借对“军阀割据”的批判，彰显了自己的“政治正确”。

　　其实北洋时期“割据”包含的地方自治理念对于中国这样的广土众民、文化多元的国家来说，并不一定是绝对的坏事。恰恰国民党在一党专制集权、排斥其它政治力量参与政治的前提下实现的“统一”，才是后来中国出现大规模内战导致国家更加严重灾难的根源。中共在反对国民党的过程中正是抓住国民党一党专制进行批判，取而代之的“合道性”与“合法性”才得到认定，可见这个问题是何等重要。

　　总之，我的意思是不要对“碎片化”过于恐惧，在一定历史时期，对“大一统”的“碎片化”，正是建设新的政治共同体的必要前提。问题的关键是如何建立新的政治共同体，以及用什么价值和制度作为中国人的政治“公约数”。从国共两党斗争一胜一负的历史经验我们可以得出这样的结论：这个“公约数”应该是基于自由价值的现代民主观念与制度。

　　民国初年并不具备实施“直接民主”的条件

　　腾讯文化：象征直接民权思想的国民大会在技术上操作非常难，因为几乎无法把四亿中国人组织起来直接管理国家，您如何看待“直接民主”?

　　杨天宏：“直接民主”的主张产生于“小国寡民”时代的欧洲，在通信技术及交通条件不发达的历史条件下，是很难移植到中国这样广土众民的国家来实施的。今天通信技术及交通高度发达，据说已为“直接民主”提供了技术支持，一些国家和地区动辄搞“全民公决”，似暗含追求“直接民主”的意味。今后各国是否会普遍践行“直接民主”，或有待观察。但在民国初年乃至其后很长一段历史时期，实施“直接民主”的条件并不具备，因而代议制尽管存在弊端，也是无可奈何的选择。

　　民初国人救国心切，主张实施“直接民主”，却忽略了以“直接民主”作为政治号召，否定以“代议”为运作方式的国会政治，未必能真正实现民主自由的政治愿景。国人对代议制的批判以及对“直接民主”的提倡，导致了“国民会议”这一政制形式在1920年代中期被提上中国政制建设的日程，又在南京国民政府建立之后写进宪法草案，并在同一政权运作下逐渐演变成“国民大会”的政治实践，然而这是否意味着国人“民主自由”的追求已达致目标?结论是否定性的。因“直接民主”在当时并不具有可操作性，在代议制被否定的情况下，民意就只能被“僭代”，所谓“民意机关”必然成为“制造民意的机关”。国民党1946年召开的国大被称为“伪国大”，并不全是出于政治攻击。

　　总之，民初国会政治运作不成功，南橘北枳，形质畸变，原因极为复杂，我们今天讨论涉及的许多问题，如政党发育不成熟以及缺乏政治上的宽容精神等，均不可忽略。鉴于国会是由议员运作的，选举这一关也不能忽略，要使议员真正成为人民利益的代表，避免舞弊，选举的公正性须有切实的制度保障。当然，选民的素质也至关重要，国会政治是普遍参与的政治，没有制度保障选举公正，没有高素质的国民共同参与推进国会政治，任何好的制度在实践中都可能走样。