晚清政治经过甲午战后近十年的折腾，至日俄战争结束终于重上正轨。1905年，五大臣出洋考察宪政;翌年，朝廷接受各位宪政大臣的建议，同意以预备立宪作为推动中国政治发展的契机。只是出于最稳妥的考虑，清廷将仿行立宪的预备期拉得特别长，据最初估计怎么也得十五或二十年。

　　然而到了1907年，革命党人徐锡麟在公开场合枪杀安徽巡抚恩铭的事件发生后，朝中重臣不约而同意识到应该加快政治改革的步伐，应该用积极的宪政改革去消弭革命，遏制反体制抗争。而宪政改革的重要标志就是尽早公布宪法，于是制定宪法公布宪法，成为当时中国各阶层最重要的政治诉求，当然革命党除外。

　　对于社会各界的政治诉求，清廷给予善意回应。1907年9月9日，外务部侍郎汪大燮、邮传部侍郎于式枚、学部侍郎达寿等奉命出使英、德、日，其任务就是考察各国宪政尤其是宪法。

　　汪大燮曾任留日学生监督、驻英公使，两年前升任外务部侍郎，具有广阔的国际视野，见多识广，既熟悉国际大势和外交关系，更对英国宪政有相当独特的研究和认知。他在这次考察后向朝廷递交了《英国宪政要义》、《国会通典》等14种宪政著作，对于中国宪政进程有比较重要贡献。

　　于式枚出身于北洋，充任李鸿章幕僚多年，1896年参加过康有为的保国会，也算是具有新思想的新人物，然而他在出使德国考察宪政和宪法后，却得出与其考察目标完全相反的结论。他在1908年6月18日递交的考察报告中指出，宪法自在中国，无须求之外洋，中国不必像东西洋各国一样，形式主义地走上立宪道路。他认为，各国宪法条文有很多是中国固有的成文法，有的虽为中国所没有，但无须模仿，也没有必要引进。各国立宪，大都由于底层百姓的要求，求而不得就要争，争而不得就要乱。国政归于一则臣民无非分之想，国政散于众则臣民必有竞争之心。立宪的最高境界不过是日本的明治维新，搞得不好反而成了法国大革命，扰乱社会几十年甚至更久远。于式枚的结论是中国不必模仿东西洋各国匆匆忙忙走上君主立宪的路，中国应该按照自己的实际情况决定下一步的政治路线图，其要点就是防止发生法国式的大革命。于式枚的观点在当年确实令人吃惊和称奇，只是后来中国的政治发展恰恰向着于式枚最不愿看到的路上走。

　　在三个出使考察宪政大臣的眼里，真正对后来的政治发展起过直接作用和重要影响的是达寿。达寿在日本得到许多宪法专家的热情帮助和耐心指导，对日本宪法及其宪政制度、宪政实践等进行了系统分析和仔细归纳，对于君主立宪的真义、内涵都有比较深刻比较有新意的解读，是近代中国君主立宪理论“汉化”的重要人物。

　　达寿回国后组织编写有《日本宪法论》、《议院说明》等著作，并于1908年8月7日奏请朝廷实行君主立宪，颁布钦定宪法，宣布国会预定年限，建议宪政预备不可拖得太长;建议朝廷先立内阁，统一中央行政机关，以此作为进入宪政的开始。根据达寿的看法，国家强弱和地位高下，端赖其政治体制能否改良，能否跟上世界潮流，不自外于世界一体化。假如一个国家执意与世界潮流相对抗，那么必召阴谋，惹来麻烦;如果执意与国内民意相违背，那么必将被人民所抛弃，终成暴动，或被武力所推翻。达寿指出，遵循世界潮流将君主专制改为君主立宪并不是一件多么可怕的事情。所谓君主立宪，无非是君主将某些权力还给人民，但同时赋予人民纳税、兵役等义务。人民有权参与国家大事的讨论，这不会对皇权构成实质性威胁，相反却会增加政府在国际交往中的力量。达寿建议清廷采纳日本钦定宪法体制，因为这种体制充分保证了君主权力的有效与完整，君主是军队的最高统帅，其神圣不可侵犯是宪法原则，所有臣民只能在法律框架内行使权力，国务大臣的权限表面上看很大，但他是对君主负责而不是对议会负责，议会的功能就是行使立法权和预算议决权。

　　日本与中国同属亚洲，同文同种，一衣带水，在社会结构、民族心理、文化背景与文化传统等方面，都有许多相似相近之处，日本过去曾将汉唐制度移植过去，只是到了近代，日本在西方压力下，较中国先走一步，成功地脱离亚洲加入西方，再一次将一个外来制度成功移植过来。日本的经验在过去十几年中一直被中国知识分子津津乐道，知识界认为从日本进行制度移植既可减少制度变异的压力和冲击，又能充分照顾到东方文化背景下君主权力的有效性和完整性。清廷期望君主权力在宪法体制下不要受到无端损害与约束，而一般民众担心君主权力的削弱可能会引起国内纷争与社会混乱。正是在如此复杂的政治背景和文化心理促使下，清廷于1908年8月27日正式颁行《钦定宪法大纲》，宣布仿行日本预备立宪，一个新的时代从此开始。

　　《钦定宪法大纲》颁布确实标志着两千年帝制时代的重大调整，中国向立宪政体迈出了关键一步。然而由于中国人在过去被压抑的太久了，因此统治者在政治上的让步，不是使被统治者获得满足，恰恰相反，而是被统治者提出更高要求的开始。中国人不习惯政治上的讨价还价、妥协、让步和良性互动，统治者和被统治者的政治相持一旦被打破，总是陷入一种恶性互动或新的政治冲突之中。

　　尽管如此，《钦定宪法大纲》的颁布立即获得国内外立宪党人一片喝彩，以为此举必将开辟一个新时代，极大拉近中国与世界的差距。不过，对于这份具有划时代意义的重要文献，革命党人却提出严厉批评和强烈质疑，以为清廷这一系列政治举措不过是掩饰国民的耳目，讨好洋人而已。《钦定宪法》不但没有带给中国真正意义上的光明，反而使原先的政治黑暗更加黑暗。

　　革命党人对清廷立宪政治的批判，当然有足够的政治理由，不过也应该看到，清廷立宪政治的加快和实现，一方面是革命对清廷所形成的政治压力所导致的结果，是为了压制、消弭革命对中国政治特别是对清廷政治统治所构成的压力;另一方面，正如许多要求清廷加快立宪步伐的人所期待的那样，实行立宪一定能够抵消革命的压力，实行立宪就一定能够将革命这个猛兽重新关到笼子里。这当然意味着革命与立宪是跷跷板的两端，立宪起则革命低，革命起则立宪低。从这个意义上反观革命党人对立宪政治所谓欺骗性的批判和指责，可能更多具有一种宣传的成分，并不一定是清廷的本意。

　　当然，清廷立宪也确实有其不彻底性，也确实有许多不能令人满意之处，尤其是《钦定宪法大纲》的制度设计，只是注意借鉴日本立宪政体对君主权力尊严的保护和维护，而对于人民所享有的权利确实未免有所漠视有所冷淡。革命党人不愿意讨论《钦定宪法大纲》的任何可能性，而立宪党人在讨论这部宪法草案时，除了肯定基本思路，对于许多细节规定确实不太满意。清廷的诚意在这部宪法草案公布后受到广泛质疑和批评，这是清廷先前无论如何没有想到的。

　　《钦定宪法大纲》充分体现“大权统于朝廷”的立法宗旨，一厢情愿规定大清帝国皇帝统治万世一系，永永尊戴，君上神圣尊严不可侵犯，皇帝有权颁布法律，发交议案，召集及解散议会，设官制禄，黜陟百司，编订军制，统帅陆海军，宣战媾和及订立条约，宣告戒严，爵赏恩赦，总揽司法及在紧急情况下发布具有法律效力的诏令。草案还规定了君主享有用人之权，但凡国家之间的交往，一切军事等，都不必交付议院讨论决定，君主皆可专断。这个制度设计的潜在意思或许是光绪帝期待自己成为彼得大帝、明治天皇那样的强势皇帝，然而谁也想不到这个草案颁布不久皇上大行，小皇帝太小，摄政王太弱，朝廷继续沿用草案中的权力提出一个皇族内阁，于是将步入宪政的象征变成了将清廷踢进历史的第一脚。

　　君主立宪的要义是要有一个得力的议会，但《钦定宪法大纲》虽然创设了议会，但却没有在法律框架中规定议会的权力，没有给议会政治留下足够空间，议会只是君主手中一个议事机构，既没有独立立法权、审议权和决策权，更不要说对君主权力的制衡与约束。一般立宪国家议会所享有的权利，在这部法律中几乎都被君主所取代。这部宪法草案规定皇室的经费由国库中提支，但同时又规定议会不得置议。凡此，均为《钦定宪法大纲》本身固有的问题，都应该在适当时候通过适当方式予以修正。

　　不过从历史主义的观点看，这部有着极大缺陷的宪法草案对于中国来说还是具有非凡的历史意义，因为这毕竟是中国历史上第一次规定皇帝什么事能做，什么事不能做，第一次将皇帝从来不受任何约束的无限权力有限化，第一次将一般百姓从来不知道的宫廷秘密政治公开化，第一次规定皇帝必须在宪法的框架内进行活动，第一次将司法权与行政权分离，这显然是对“朕即国家”、“朕即法律”皇权意识的否定。《钦定宪法》确实没有给中国人带来一个理想的美好的立宪国家制度设计，没有明白无误地宣布三权分立，但是这个宪法将一部分司法权、立法权从皇帝的权力中剥离出来，这无疑也是对先前君主一元权力架构的颠覆，是向完全意义上的君主立宪政体缓慢靠拢。人们完全应该相信，在当时政治气氛中，中国如果真的采纳了这个具有明显过渡形态的立宪制度，经过若干年的磨合与试验，中国的政治架构必然会随着实践中的问题而逐步改进，逐步完善。