从西周到清代的三千年的中国历史，曾经有过封建制、贵族制和王权官僚制三种不同的制度。西周是家国一体的宗法封建制，秦汉是有限的王权官僚制，魏晋南北朝到隋唐是中世贵族制，而宋元明清则是绝对的王权官僚制。在这三种不同的制度形态下，不仅国家与地方的关系迥然不同，而且士大夫精英也呈现出不同的形态：在宗法封建制之下，它们是封建大夫士;在贵族制下，他们是世家大族;而在王权官僚制下，他们是官僚士大夫。

　　先看第一阶段西周封建制。宗法封建制，乃是天子封诸侯为立国，诸侯分封土地和人民给卿大夫为立家，因而形成金字塔形的封建等级制度。所谓的家国天下，就是以这样宗法分封制联为一体的卿大夫、诸侯与天子。天子代表天下(相当于现代意义上的国)，诸侯代表列国(相当现代意义上的地方)，卿大夫代表采邑(相当于现代意义上的家乡)，家国天下之间，通过层层分封与效忠而形成血缘-文化-政治共同体，既是亲戚，又是君臣，如同一个大家族。同时，受到分封的诸侯与卿大夫对自己的封地有绝对的自主权，不受天子的支配，因此诸侯国和采邑之间又是独立的，相互不隶属，各有各的特色。拥有独立采邑的地方贵族卿大夫只须对自己的宗主诸侯效忠，无须对天子承担义务;而最底层的庶民与士更是只知有家(采邑)，效忠于家(卿大夫)，不知有国(诸侯)，更不知天下(天子)。卿大夫及其所依附的士阶层，身为封建时代的地方精英，他们是自己封地的实际所有者。虽然“普天之下，莫非王土”，名义上属于周天子，但一方贵族可以独立决定地方的各种政治、社会与宗教事务，有强烈的家(地方)意识，至于国与天下意识，这将取决于不同层次贵族的相对位置。底层贵族大夫与士仅仅忠诚于家，国与天下不受其分封，显得何其遥远;一邑之主公卿则不同，其对宗主国诸侯有忠诚的义务，但周天子所代表的天下对他而言是天高皇帝远。真正对天下负有宗法与政治义务的，则是受周天子分封的各同姓和异姓诸侯。从士、大夫、公卿到诸侯、周天子所形成的宗法性分层网络，有一套严密而复杂的周礼得以维系。

　　待春秋战国时代，这套周礼礼崩乐坏，封建制度逐渐解体，到秦始皇时代，建立了车同轨、书同文、行同伦的大一统国家。秦朝的郡县制，权力高度集中在皇帝手里，地方毫无自主性可言，再加上前所未有的苛政，秦二世而亡。继之而起的汉朝，总结了秦政速亡的教训，在汉初融封建于郡县之中，这就是所谓的郡国制：郡县与诸侯国并行。虽然到文景两代诸侯削弱，郡县强化，但地方仍然有相当自主性，乡县三老，皆由基层选举产生，与县令有商有量，官民合作。太守、县令施政，必得照顾地方舆论，尊重地方意愿。两汉的郡太守，如同古代的诸侯，只是太守不能世袭而已，其官吏皆忠诚于他。钱穆说：“当时的士大夫，似乎有双重的君主观念，依然摆不脱封建时代的遗影。”两汉的察举制度与后来的科举不同，不是自上而下选拔人才，而是自下而上推举乡里贤达，民间乡议是最重要的衡量标准。钱穆称赞说：“两汉人才皆从地方自治出，而地方自治则注重学校教育与乡邑清议，宜乎两汉吏治之美，冠绝后世。”而汉代国力之隆，治化之蒸，亦皆本于此矣。

　　为什么钱穆称赞两汉是古代各朝中最好的地方政治?因为当时的政治精英既是中央的，又是地方的;士大夫既忠诚于抽象的国之象征君主，又忠诚于一土之地方官，中央与地方之间有微妙的平衡。汉代的士大夫有偱吏和酷吏之分，偱吏亦吏亦师，教化百姓，化民成俗，致力于传播儒家大文化;酷吏是典型的官僚，承接秦政，奉行律令，统一了全国的法政秩序。在这里，同为士大夫精英，偱吏与酷吏代表的是两个不同的世界，儒家偱吏代表一个自律的、自组织的宗族乡里社会，而法家酷吏象征的是一个以行政律令为中心的他律的政治世界。这两个世界，也是家的世界与国的世界、家国在西周通过分封制获得封建式同一性，到了秦代法家当政，家国分离，国压制了家。两汉期间，寓封建于郡县之中，合文士与官僚于一体，家国再度统一。谷川道雄对此颇有见地：“汉帝国的完成过程，是一个政治世界将自律世界纳入自身的过程。”

　　两汉政治，重心在下。到东汉末年，士大夫越来越看重地方的乡议和士林的清论，渐渐养成不仕为荣的风气，与其入朝当官，不如在野与宗族为伍。余英时说：“在西汉末叶，士人已不再是无根的‘游士’，而是具有深厚的社会基础的‘士大夫’了。这种社会基础，具体地说，便是宗族。换言之，士人的背后已附随了整个的宗族。士与宗族的结合，便产生了中国历史上著名的‘士族’。”六朝中世是一个再封建化时代，但中世的封建与西周的封建不同，其没有后者那样的宗法分封制，而是有王权的贵族制。宫崎市定如此说：“从三国到唐朝的中国社会，大体上可以称为贵族制度时代。这样说并不等于所有现象仅用贵族制度就能够得到解释。一方面，与之对立的君权森然存在，不断地瓦解贵族制，致力于将它转变为纯粹的官僚制。实际上，正是君权的存在，使得贵族制只能停留于贵族制上。如果君权进一步衰落，那么，贵族制或许就会进一步发展为割据性的封建制度。”在六朝年间，王权变动不居，多朝林立，但扎根于地方的世家大族却是稳定与连续的，他们与王权共治天下，甚至左右天下。根据阎步克的分析，六朝的世家，有三个来源，其一是乡里豪右，其二是官场形成的官族，其三是外戚与功臣。而按照宫崎市定的看法，其中又有地方豪强与国家贵族的区别。国家贵族与国家政权有直接的联系，有很强的世袭官位倾向，而地方豪强立足于庄园式农村，有自己的经济基础和乡间权威。魏晋之后，豪族势力不断壮大，越来越多的土地与民众被纳入豪族的统治之下，这些开发了南方的世家大族与皇帝共享政权，实现了豪族与王权的政治联盟。豪族最重要的不是拥有土地和人口，而是拥有读书人，各世家大族所争夺的，天下之精英也。而读过书的士人与地方豪杰不同，他们有王朝认同与国家意识，不满足于一方偏安和地方割据，总是要向中央政权渗透和靠拢。于是如谷川道雄所说的那样，士人与豪强结合的士族便逐渐转变为官僚贵族和教养贵族，六朝贵族最后逐一依附于趋向统一的王权，中世的贵族制缓慢转变为隋唐的中央集权制。

　　隋唐之后，政治重心从地方上移到中央，州县用人，皆出于吏部，选举废而考试兴，乡官废除，钱穆因此指出“此实中国政治史上古今一大剧变，不可不知”。宋沿袭唐规，中央集权越来越甚，军权集中，财权集中，地方日趋贫弱，无所成就，“惟其地方贫弱，所以金兵内侵，只中央首都(汴京)失，全国瓦解更难抵抗”。钱穆引用顾炎武的话说：“天下太平，则小官多，大官少;天下之乱，则必然是大官多而小官少。”唐宋之后，科举制兴起，国家官僚通过自上而下的考试，从庶民阶层当中吸取大量精英，形成一个流动的等级制社会。科举制与察举制不同，其评卷和选拔尺度在上不在下，读书人虽然散在各地，却通过科举的网络形成一个共同的高级文化、一个全国性的士大夫网络。地方精英身在民间，心在朝廷。宫崎市定说过一段意味深长的话：在唐宋的官僚制代替六朝的贵族制过程中，“官僚制只有在自身发展的过程中吸收贵族制的长处，并通过自身的贵族化才能打败旧贵族制。……夺取流品这一贵族主义的武器作为自己的武器，再通过科举制把比门第贵族更加贵族的读书人吸收到自己的阵营内，而后，官僚制才得以完全打倒贵族制。此时，官僚已经不单纯是官僚，而变成比旧贵族更具贵族教养的知识官僚”。

　　明清两代君主专制达到历史的巅峰，朝廷对地方封疆大吏严加控制，权力高度集中于中央。自上而下的行政权力只达县一级，填补乡官废除之后所留下的地方权力空间，是科举制度下的乡绅。明清时期的乡绅与汉代的乡官不同，后者由民众推选，再由长官任命，权力的根源与活动均以地方为主。而乡绅的士大夫官僚身份和种种特权，则由朝廷主持的科举制授予，乡里民众不得与闻，帝国期望他们的，乃是担负起地方教化的责任，以弥补地方权力之不足。诚如钱穆所说：“惟两汉地方自治已成为政治制度之一环，而宋、明之地方自治则仅为一种社会事业，惟期两汉之地方自治为一种政治制度，故上下一气，其收效宏而速。惟其宋、明之地方自治为一种社会运动，故上下不能一气呼应。”乡绅不是原子化的个人，他们形成了一个与正式的权力系统有密切关系又相对独立的“士绅社会”。这一“士绅社会”与基层民间有着非常内在的密切结合，镶嵌在乡村的家族宗法关系和城市的地域、邻里关系之中，通过乡约、乡学、社仓、赈灾、调解以及举办各种公共事业，士绅在乡村的公共生活和私人生活中扮演了不可缺少的地方精英角色。而在明清年间，随着城市商业化的成熟，一批中上阶层的士绅移居城市，他们又在城市的公共生活中继续乡村社会的精英角色，有些研究者将由这些士绅所主导的城市生活视作为中国式的“绅士管理型的公共领域”。斯科克波又将这样一个将乡村与城市联为一体的士绅社会称为“集市社会”：士绅阶层通过施坚雅所说的集市网络，将分散的乡村与商业城市连接起来，形成一个全国性的社会经济文化网络。

　　正因为“士绅社会”在国家体制之外，又是国家体制非正式延伸的一部分，因此与朝廷权力的关系具有既依附又独立的双重性质。士绅的特殊身份使得其在官家面前代表民间，在民间面前又代表官家，因此也同时具有了国家与地方的双重意识。对于他们而言，国家认同与地方认同不是相互冲突的，而是内在镶嵌的。近年来，科大卫、刘志伟、郑振满等“岭南学派”的出色研究，已经证明了在明清时期的家国认同并非一般人认为的那样紧张，恰恰相反，国家的认同不是抽象的，而是内在于地方一整套宗族祭祀和礼仪制度之中。这种与欧洲迥然不同的社会与国家、地方与中央的复杂关系，一方面使明清士绅们在两种认同之间转换自如，另一方面又存在着微妙的张力。一旦有机会表现，地方意识就会突破内在的国家认同，表现出其独立不羁的一面。同样为“士绅社会”，明与清大不相同，明代有绅士又有绅权，到了晚明，甚至一度挑战中央权力，而到了清代，如杨国强所言：“清代二百年间有绅士无绅权。绅士只能同地方官合作，不能嚣张。”

　　然而，一旦中央权力式微、大一统帝国内外交困，已经形成一个思想与阶层共同体的士绅们便会从非政治化的社会性格，迅速政治化，从地方挑战中央，成为改朝换代的中坚力量。这就是晚清所出现的情形，晚清的立宪运动和辛亥革命，背后都有地方士绅的影子，国会请愿，是地方对中央的逼权，辛亥革命，更是一场地方对中央的革命，中华民国的成立，结束了二千年的封建与专制的冲突，开始了另一个地方与国家缠斗的故事，而故事的主人公，则由传统士大夫变为现代知识分子了。