一如惯例，在1月27日晚间公布的2016年中央“一号文件”，再次聚焦“三农”问题。这是本世纪以来，“一号文件”连续第13年聚焦“三农”，也意味着农业仍是中国现代化过程中的“短板”，农民仍然是中国发展进程中的“弱势群体”。这份中共十八届五中全会召开后的首个“一号文件”强调，“落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标”。

　　过去一年，中国经济进入“新常态”后的问题逐渐“水落石出”;过去被高增长遮盖的体制机制深层次矛盾也渐次暴露，甚至爆发。为此，中央提出供给侧改革思路。这是今年“一号文件”出台的大背景。

　　那么，现阶段中国“三农”问题，究竟面临怎样的问题和挑战?为何强调“落实发展新理念”?农业供给侧结构性改革又要解决什么矛盾，应该从何着手?

　　财新记者就此专访了2016年“一号文件”起草组成员、农业部农村经济研究中心主任宋洪远。进入本世纪以来，13份涉及农业的“一号文件”起草工作，宋洪远都参与其中。

　　宋洪远不仅对今年“一号文件”出台的背景、目标、重要措施做了详细解读，也分享了自己对于农业结构调整、产权改革、中国农业走出去等当下“三农”重要议题的建议。

　　财新记者：可否介绍一下今年“一号文件”出台的背景，中央为何要提出“落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标”这一主题?

　　宋洪远：今年“一号文件”是我们对“十三五”期间，“三农”面临的环境、机遇和难题的一个解答分析。基本要求就是贯彻落实十八届五中全会关于农业农村工作的重要部署。

　　“落实发展新理念”即在三农工作上全面落实五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念。

　　“加快农业现代化实现全面小康目标”则是中央提出的基本任务。五中全会提出的“三农”工作基本任务，我总结主要有以下四方面：一是加快转变农业生产方式，大力推进农业现代化;二是促进农民收入持续较快增长，农村贫困人口实现脱贫;三是提升新农村建设水平，建设美丽宜居乡村;四是农村基本经济制度和社会管理制度等进一步完善。

　　那么，当前农业农村发展面临哪些新形势?

　　一个是，在经济新常态下，如何实现农民收入持续增长、农民全面小康，面临新挑战。按照中央定下的任务，要确保到2020年，农村居民人均收入比2010年翻一番，且增速要高于城镇居民收入，城乡收入差距缩小。根据近十多年的经验以及“十二五”期间农民收入的变化来看，我们可以认为，“翻番”是有把握的。但是“缩差”挑战很大，而“减贫”确实是到了攻坚阶段。

　　具体来说，我们看到，“十二五”期间，农民收入持续增长、城乡差距缩小的好形势是多个因素叠加的结果。从农民家庭经营收入来看，过去五年，粮食产量、价格双增。但从产量看，粮食已经“十二连增”，不可能一直增长下去，这不符合自然规律。

　　此外，中国农业还面临资源环境、投入品消耗过度问题，高库存带来的财政负担过重、陈化粮风险等矛盾也正在显露。因此，从指导方针来看，中央也不主张一味提高粮食产量，而是强调“稳粮”。

　　从价格看，如果完全按照市场机制，价格会有所下降，但是政府对农业还是要支持保护的。即便如此，价格要继续上升也比较困难了。也就是说，无论从产量和价格而言，“十三五”期间都有很大的不确定性，甚至可能会出现反向变化。

　　工资性收入增长过去是农民收入增长的主要动力。工资性收入增长的速度，主要取决于农村劳动力转移速度以及工资水平。但是，从2013年以来，农业劳动力的转移速度和工资增速已经回落。

　　“十三五”期间，在经济进入新常态、GDP增速下降的情况下，就业机会将减少，劳动力转移速度有可能进一步下降。经济增速回落影响会制约工资增长。也就是说，从影响工资性收入的因素而言，也面临很多不确定性，甚至可能是反向的。

　　从农民来自于政府的转移性收入即农业补贴来看，过去，农业补贴的种类、范围、水平都在不断扩张。但是，随着经济增速放缓，补贴规模扩大首先会遭遇政府财力问题。即使政府有钱，也不一定能补，目前对农产品的“黄箱补贴”已经接近入世承诺的微量允许水平。

　　总而言之，“十三五”期间，过去很多对农民收入增长的利好因素正在减弱，甚至会出现反向变化。而城镇居民的收入，由于受公务员、事业单位等人员工资的刚性调整、创新创业政策、农民工市民化后统计口径变化等因素影响，其增速势头可能快于农村居民。

　　第二个新形势，从农业自身发展来讲，受资源环境约束增强，如何转变农业发展方式，保障粮食安全和绿色供给，是必须破解的现实难题。

　　第三个新形势，随着中国受国际农产品市场影响加深，如何加快推进农业全球化，利用国内国外两个市场、两种资源提升中国农业竞争力，并在其中把握主动权，是我们当前面临的重大挑战。

　　这些新形势、新挑战要通过改革、通过全面落实五中全会提出的发展新理念来应对。

　　如何应对国际农产品冲击

　　财新记者：这两年，无论是政策制定者还是公众，都特别关注粮食等农产品国内外价差问题，中国开始明显受到国际农产品市场冲击。今年“一号文件”是否将应对这一问题作为中心任务之一?

　　宋洪远：最近两三年的“一号文件”都强调了这个问题，特别强调了农业对外开放。 而且，我们的理念有变化。过去，我们说扩大开放，十八大提出来，“构建开放型经济体系”，也就是说，我们对自己的定位就是一个开放型经济体系，不是要不要开放的问题。

　　中国入世以来，融入全球的程度越来越深，全球市场及其影响，已经是避不开了，想不想都是如此。从农业来讲，当初入世时很多人喊狼来了，农业会受很大冲击。但是前十多年，我们没有感到这个压力，现在到了矛盾表现的时候，确确实实问题来了。比如，最近三年，粮食进口大量增加，对国内产业造成了冲击。

　　从我们内在发展而言，也有压力。中国人多地少水缺，资源开发过度，环境污染加重，生态系统退化。在这种情况下，我们如果像原来一样，关起门来搞，完全依靠自己生产解决供给，压力越来越大。

　　因此，我们应该积极参与全球贸易分工、参与全球治理。世界离不开中国、中国离不开世界。光引进来不行，还要走出去。利用两个市场、两种资源，也是提升我国农业竞争力的重要途径。

　　我们都讲要提升农业竞争力。农业竞争力的表现是价格，你便宜我贵，进口粮食增加，国产粮食入库，表现为这样一个矛盾。实际上，农业竞争力体现为三个率：土地产出率，资源利用率和劳动生产率，中国在这三个率上和发达国家、农业现代化国家都有差距。尤其是劳动生产率，和发达国家差距更大。按照国家统计局数据，中国农业劳动力比重还有30%左右，而农业产值占GDP比重不到10%。因此，中国要参与全球竞争，核心是要提高农业竞争力，

　　中国参与农业全球分工、国际竞争，有几件事情要做。一是加强农业品牌建设和服务网络建设，推进农产品贸易优质优价、优进优出;二是以企业为主体，推动农业装备、技术、品牌、标准、服务走出去;三是深度融合全球农业产业链、价值链、供应链、物流链，打造跨国农业龙头企业和海外农产品供应基地;四是积极推动农产品贸易、农业投资多边谈判，参与规则制定，增强话语权。

　　农业的供给侧结构性改革怎么改

　　财新记者：今年“一号文件”提出来，推进农业供给侧结构性改革。为什么农业也提出来供给侧结构性改革?

　　宋洪远：推进供给侧结构性改革，对于农业来说，主要是农业结构调整。

　　当前，农产品供给不能和需求契合，出现了生产和供给的结构性矛盾。总体来看，农产品数量够，但品种不够多样、品质不能满足需求。从品种、品质、区域来说，不能很好地匹配，我们的供给有一部分是无效供给，浪费了资源，虚耗了环境。比如，镉大米，算作产量，但不能吃，放在库里又加重补贴负担，过些年会变成陈化粮。因此，农业也要推进供给侧结构性改革。

　　推进农业供给侧结构性改革，就是要围绕消费需求，安排农产品生产，使产品数量更加充足，使品质更加契合需求，形成结构合理、保障有力的有效供给。

　　去年中央农村工作会议提出，当前和今后一个时期，推进农业供给侧结构性改革，重点是去库存、降成本、补短板。就是要把过多的不适应消费需求的积压产品消化掉，把过高的生产经营成本压下来，把短缺品种和高质产品的短板补上。

　　推进农业结构性调整，还要把握好以下几点：

　　一是，结构调整是一个长期过程，不能一蹴而就，从前两次结构调整经验来看，要有容忍度，不能操之过急。不能把结构性调整看成一个短期的事，一抓就灵，一调就好。

　　二是，在结构调整中，要注意把握政府该干什么。政府的职责是制定规划，通过规划引导，提出发展理念和引导性指标，向市场主体提供供求信息、价格波动变化等服务，通过这些来引导生产，不能像过去那样搞计划种植、强迫命令。

　　三是，要充分发挥市场配置资源的决定性作用。种多少、怎么种，要按照市场需求，进行生产，要完善农产品价格形成机制，通过价格信号引导生产。

　　接下来要推进产权制度改革

　　财新记者：集体产权制度改革是农业、农村的核心问题。但我们看到，十八届三中全会以来，产权改革方面进展，应该说，与社会的期待还有不少差距。改革一触及核心问题，即止步或绕道，缺少突破性。最近的农民住房财产权、农地经营权抵押贷款试点也是如此，抵押物处置限定严格，住房只能在集体经济组织内部交易，这使得资源无法有效盘活。

　　宋洪远：集体产权改革是农村最重要的事。我们农村的资产、财产是放在一个无底的桶里，不能挪，不能离开社区，一离开社区就不算了，就流走了。在城市，什么东西都是我们自己的;集体的财产，说是农民的，但那是在集体范围内才算。这样，资源的利用效率、资本化能力是很低的。所以接下来一定要推进产权制度改革，产权要流转交易，要市场化。

　　农村集体产权制度怎么安排、农村集体经济组织怎么改革，这是一个大问题。让市场在资源配置中起决定性作用，应该成为深化改革的一个基本原则。改革必须坚持底线思维，但这个底线应该是我们看得比较清楚的，对于还看不太清楚的，应该允许基层去探索。尤其是在经济领域，应该把空间给得大一些。■