取消食盐专营，对政府、消费者、行业和企业等都会有影响。政府将承担起相应的监管职能，消费者会因选择权增多而获利，行业会因市场统一、产销一体、优胜劣汰而健康发展。现有的食盐专营企业将受到重大冲击，是改革的最大受损方。一些具有资源、品牌和技术优势的企业会脱颖而出，成为具有国际竞争力的大企业。

　　碘盐覆盖率短期会下降，长期可依靠各方努力维持在较高水平

　　取消食盐专营后，碘盐供应会有两种情景：一是放开无碘盐供应，让消费者自主选择;二是强制要求所有食盐生产商全部生产碘盐，无碘盐通过药店、连锁店等特殊渠道供应。前者符合开放市场的要求，但碘盐覆盖率在短期内可能会下降。后者有利于保障碘盐覆盖率，但会增加市场监管压力。由于目前社会上“碘过量”的说法非常有市场，老百姓对无碘盐的需求呼声又非常高，因而无论采取何种碘盐供应方式，短期内碘盐覆盖率在各地区都可能会不同程度地下降。

　　目前我国碘盐覆盖率已远高于世界平均水平，2013年达到98.8%，仅有少数边远地区覆盖率稍逊。按照联合国儿童基金会2012年统计数据，全球128个食盐加碘的国家或地区中，37个达到90%以上，52个在50%—89%之间。经过二十多年食盐加碘政策的实施，我国已基本实现了“消除碘缺乏病”目标，正在向持续“预防碘缺乏病”转变。国家卫计委在碘盐引导上，也由过去的“全民补碘”优化为“科学补碘”。因此取消食盐专营后碘盐覆盖率在短期内有下降，是可以接受的。

　　把选择权还给消费者后，政府要采取多种措施将食盐补碘工作做细做活。加强宣传教育，让消费者牢固树立科学补碘理念。增加对地区尿碘含量检测的频率，及时发布信息，提醒消费者食用碘盐。对孕妇、幼儿等重点人群要建立碘微量元素定期检测制度，鼓励开发孕妇专用碘盐。通过设置过渡期，提高行业集中度，让食盐生产和流通企业担负起宣传碘盐、供应碘盐的社会责任。在多方努力下，我国碘盐覆盖率长期是能够维持在较高水平的。

　　食盐市场会出现分化，低价碘盐供应有资源基础

　　我国盐资源极为丰富，仅井矿盐已探明储量就高达1.3万亿吨。制盐产能目前也严重过剩，2014年制盐能力超过1亿吨，全年需求量8700万吨，其中食盐1085万吨。取消专营后，即使不再新增食盐生产企业，现有企业产能也远远超过食盐需求量，食盐产销企业间的竞争会非常激烈。这就保障了我国食盐价格总体上可维持在较低水平。由于加碘成本不高，约每吨2元多，因而碘盐价格总体上也能够维持在较低水平，关键是要确保原碘供应安全。

　　取消专营后，食盐市场会呈现两个分化。一是食品加工用盐与入口小包装盐分化成两个市场，前者将转变为以制盐企业直销直供为主，零散、少量的由流通企业经营，后者仍将保持以流通企业经营为主。二是入口盐分化成全国和区域两个市场，全国市场以城市、大型商超为主，追求品质、品牌，区域市场以农村地区、大卖场为主，低价、运输半径是企业竞争的核心要素。

　　大用户直供的食品加工盐、广大农村地区和城市大卖场的小包装盐，价格都会有所下降。以井矿盐为例，目前盐生产的综合成本约为200-300元/吨，在严格食盐生产卫生标准后，生产成本会有较大提高，再加上每吨2元多的加碘成本，及包装、运费和适当利润，每500克小包装食盐大致不会超过1元，低于当前2-3元的零售价格。城市和大型商超作为高端市场，消费者追求食盐的品质品牌，企业也会根据消费者的多样化需求开发各种食盐，在附属了品牌价值、开发价值及进场费后，城市及大型商超的食盐价格将会升高。

　　为保障食盐供应安全和质量安全，需作一些特殊安排

　　食盐供应安全主要指各地老百姓随时都能买到食盐，不会产生供应不上的问题。专营体制下，食盐产销分离、区域分割、主体单一，容易在局部地区出现结构性供需失衡，特殊情形下会演变成抢购风波。放开后，流通供应渠道将趋多元，食盐会与酱油、味精、矿泉水、方便面等消费品一样，实行综合打包配送，产生断供和抢购的可能将大大减小。

　　对边远贫困地区的食盐供应需作特殊安排。边远贫困地区大致可分两类：一是东中部贫困边远地区。这些地区物流相对发达，取消专营后，食盐作为普通商品与其他商品一起配送，成本不会额外增加，加上当前日益发达的电子商务，食盐保障没有问题。二是西部边远地区，如西藏、新疆、青海等地。这些地区地广人稀、物流不发达，老百姓又有长期吃土盐的习惯，补碘意识淡薄，克汀病高发，补碘形势严峻，食盐供应承担了更多公共卫生目标，低价和充足供应碘盐是首要任务。对这些地区，必须作出特殊安排。

　　市场化改革后，要实行更高标准、更加严格的食盐生产许可证管理，从源头上保障食盐的质量安全。目前食盐生产标准相对较低，为适应社会对卫生、环保等的要求，要按照与其他食品一样的卫生标准来要求食盐生产。现有的食盐定点生产企业要逐步进行改造，如在规定时间内能达到标准，给予颁发新的生产许可证，否则将取消生产资格。非定点企业进入食盐生产领域，必须严格执行新的生产标准。更为重要的是，通过设置过渡期，倒逼行业形成若干具有较高市场份额的大企业，食盐生产的高标准才能落到实处。

　　市场监管重点会发生转移，提高行业集中度是减轻监管压力的基础

　　目前，各地盐政执法队伍的监管重点是防止不合格食盐(含无碘盐)进入市场。取消食盐专营后，合格的无碘食盐将会有合法地位，不再是监管打击重点。监管重点将会转移到防止无证无照食盐、不合格食盐、亚硝酸盐、工业废渣盐等流入市场。亚硝酸盐主要是消费者误食误用的问题，专营体制下同样存在。工业废渣盐作为化工产品，相关部门应协同管理，建立起化工企业废盐销售和流向的可追溯机制。

　　取消专营后，无证无照食盐流入市场的动力也会减小。专营体制下，碘盐与工业盐的价差非常大，按500克2元一袋碘盐计算，每吨为4000元，远高于工业盐400-500元/吨的市场价格，客观上给了不法分子一个冒险空间。取消专营后，标准食盐与工业盐之间的价差会大大缩小，以工业盐冒充标准食盐的动力也会大大减小。

　　通过在过渡期内建立市场倒逼机制，促进产业集中度提高，将有利于降低政府对不合格食盐的监管压力。客观上，目前行业“小乱散多”的问题给市场开放后造成了很大的监管难度。为保障平稳过渡，有必要设置一个约3年的过渡期。在过渡期内，建立市场倒逼机制，促使现有的食盐生产经营主体兼并重组，形成若干具有较大市场份额的大企业集团，这样就会大大降低市场完全开放后的政府监管压力。

　　食盐专营企业将会受到较大冲击，各地政府应重点做好人员安置工作

　　取消食盐专营，对制盐企业冲击不大，对专营企业将是致命的，绝大部分专营企业都会陷入生存危机。市场开放后，单一食盐流通企业将不复存在，现有的专营企业必然会分化。大致有三条途径：一是退出食盐业务，或破产关闭，或发展其他业务;二是转型成综合型的流通企业，食盐只是其一小部分业务;三是通过与制盐企业联合，形成产销一体的食盐企业。

　　对专营企业生存危机的处理，一是要帮助企业解决好人员分流安置;二是要给予企业转型发展的机会。目前，全国专营批发环节共有7.2万人，其中2.1万为盐政执法人员(其中公务员编制728人，事业编制4906人)。绝大部分省(市、区)的专营企业人员在2000人上下。对这些企业，可以通过四个渠道解决人员分流，即随职能带走一部分、转型发展利用一部分、提前退休一部分、资产养人一部分。个别省人员较多，如河南17650人、山东7378人、安徽4821人，分流困难较重，地方上应出台专门政策，帮助企业分流人员。

　　近年来，随着国家全面深化改革的推进，各地食盐专营企业普遍都意识到取消专营是大势所趋，都在积极尝试转型发展。一是业务上的转型，如江西盐业开展食用油、酒、调味品等非盐商品经营，2014年实现销售收入3亿元，利润1178万元。安徽盐业公司开展了房地产、小额贷款、典当、钢材贸易等多元业务。二是体制上的转型，如安徽已将2个县级公司改造为混合所有制，云南盐化公司(云南省食盐专营企业)已注入云天化实现了整体上市，江西盐业公司也已形成了整体混改方案。总体而言，尽管各地盐业公司都在积极转型，但尚处于起步阶段，转型困难较多，基本仍都依赖食盐专营生存。本次盐业体制改革，要设置一个改革过渡期，给予各地盐业公司转型发展一个缓冲期，促进其加快业务和体制上的转型，形成市场化发展的能力。

　　妥善安排改革进程，逐步引入竞争，让消费者、企业和行业都能获得改革红利

　　采取分步走的改革措施：前期做好准备，明确各类标准;中间设置过渡阶段，实行有限竞争，初步形成若干大企业相互竞争的格局;最后完全放开。通过这种有序逐步地开放，最终让消费者、企业和行业都能够获得改革红利。首先，消费者的选择权会增多。专营体制下，食盐生产和流通企业创新动力不足，品种开发能力弱。目前绝大部分省市都仅有3至5个品种，消费者选择余地小。取消专营后，经营主体在竞争和利益驱动下，必然会加强创新，开发出各种满足消费者多样化需求的品种。

　　第二，行业的市场潜力能够得以体现。受消费者食盐摄入量的限制，全国食盐销量不会有变化，但行业的价值规模会扩大。2014年，全国食盐行业销售收入为169亿元，而同期酱油行业的收入为300多亿元。显然，受专营体制约束，食盐产品的品质价值、品牌价值等难以体现，市场潜力还远远没有得以挖掘。

　　第三，制盐行业将会更加健康地发展。专营体制下，产销分离、市场分割，客观上造成了市场主体多而小的行业格局。制盐企业的竞争能力取决于食盐指标的多少，企业没有技术改造、效率提升、品种拓展的动力，造成了行业的逆淘汰现象，即低效企业淘汰高效企业。一定程度上，也造成了制盐行业的产能过剩。改革后，通过在过渡期内形成市场倒逼机制，促使行业加快重组整合，淘汰落后企业，提升行业整体价值。

　　第四，通过市场竞争，培育出具有国际竞争力的大企业。市场开放后，行业将迎来一轮重组兼并浪潮，产销一体、跨区域经营、有资源品牌技术优势的大企业会脱颖而出。主要有三类：一是部分产销一体、上游规模大、转型条件好的专营企业，如中盐总公司、江西盐业等;二是部分竞争力强的制盐企业，通过纵向延伸、产销一体运作做大做强，如四川久大公司;三是行业外有快速消费品流通渠道优势的企业，通过收购制盐企业或委托制盐企业贴牌生产进入食盐行业，也会迅速获得较大市场份额。

　　(作者单位：国务院发展研究中心企业研究所)