【小界提示】自上世纪80年代以来，土地制度“两权分离”的改革思路一直延续。时至今日，现有的土地管理制度已无法适应城市化发展需要，农村改革需要新的改革逻辑。

　　从1982年正式承认包产到户合法性，1983年放开农村工商业，到1984年疏通流通渠道，1985年取消统购统销以杜润生为核心的一批“农民代言人”在上世纪80年代所奉献的农村改革可谓势如破竹，精彩纷呈。

　　当年“大包干”的经验是在不否定集体所有制的情况下，把集体统一经营转换成了家庭承包责任制。

　　由此，土地制度“两权分离”的改革逻辑延续至今。

　　但上世纪90年代以来，现有的土地管理制度已无法适应城市化发展需要。时至今日，农村改革需要新的改革逻辑。

　　两权分离

　　1989年，76岁的杜润生正式退休，告别了“激荡着创造与梦想的改革时代”。

　　作为“中国农村改革的总参谋长”，杜润生最大的功绩就是在改革开放之初，抓住农村改革的契机，推动“大包干”合法化，形成公有私营的土地制度，给当时那个高度集中统一的计划体制内注入了一丝市场化因素。

　　废除“人民公社制度”，抛弃“平均主义”“大锅饭”体制，使8亿农民获得解放，从而解决了“8亿人搞饭吃，结果饭还不够吃”的问题。

　　但实际上，“大包干”的功绩远不止于解决吃饭问题。

　　它还带来了两个连锁性反应，一个是解放了农村劳动力，另一个则是推动了价格改革。前者催生了社队企业的壮大，支撑了本世纪以来的大规模城市化，而后者则取消了统购统销制度，从而实现了商品自由流通。

　　这些现在看来属于常识的市场化现象，可能会让人认为农村第一步改革的成功是轻而易举的事。“如果这样认为，那可是一个很不小的错觉。”中国土地学会副理事长黄小虎说。

　　杜润生等人在短短几年之内，将“大包干”从资本主义路线转变为中国农民的伟大创造。

　　在当时的政治经济环境下，家庭承包责任制中所有权和使用权“两权分离”，不否定集体所有制，是其得以合法化的关键。杜润生曾说过：“我在农村问题上有一条原则：尊重农民，让农民真正解放。”在多数人反对的情况下，他坚持尽可能延长农民的土地承包权，将使用权物权化。

　　在那个中国劳动力流动几近于无的时期，并不需要考虑30年后的大规模土地流转问题。

　　“实际上世纪80年代后期探讨过土地流转，但社队和乡镇企业吸纳劳动力有限，所以流转缓慢。根据当时农业部定点调查的数据，直到上世纪末，土地流转规模不到4%，真正城市落户的农民也就2000万。”黄小虎说。现在土地流转规模已经30%左右，进城农民工数以亿计。

　　“家庭联产承包责任制”打开了城乡市场化的口子，但留下了一个大框框——集体所有制，并锁定了土地改革在制度选择上的路径。

　　这使得农村改革在解决了商品流通、劳动力流通之后，最后一个关键环节——土地流转数十年难以破局。

　　与其他资源一样，中国的土地配置原先都是指令计划体制，国有范围内靠行政指令划拨，集体范围内按成员身份分配，城市、工业要用农村土地则靠国家征用。改革开放后，特别是外资进入、民企崛起，“非公经济”不可能获得无偿划拨国有土地、分派集体土地，后由深圳特区试点的“土地使用权可转让”终于破题。

　　但1998年修订的《土地管理法》紧急刹车，虽确定了土地有偿出让，却规定现有农村集体土地不再能出让、转让或者出租用于非农建设，征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。此后，土地市场形成一个由县级以上地方政府“统购统销”的格局，土地供应采用指标制，由国土部门按照土地供应计划进行指标分配。

　　随着上世纪末以来城市化进程提速，原有框框里的土地制度出现变形，形成地方政府、房地产商等各类土地既得利益者。

　　“渐进改革策略的真谛在于持续‘进’、不断改。不进而停，落下一个部分改、部分未改的体制，就很像一个‘半拉子工程’。久拖不改，有成为烂尾楼的危险。”北京大学国家发展研究院教授周其仁如此评价。

　　瓶颈出现

　　对于土地改革，杜润生早已有清醒认识。

　　他在2005年出版的《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》中写道：“农村改革把集体统一经营转换成了家庭承包责任制，形成一种公有私营的土地制度。对于市场经济条件下，我们怎样明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，缺乏一种法律框架。”

　　这套法律框架至今未能建立。不仅如此，承包权也不稳定。“因为承包制下的家庭耕作、经营诸权利——总也划不出一道清楚的边界。只要你邻居家的人口比你家增加得快，你当下承包的农地中总有一块是欠着别人的债务。”周其仁说。

　　按照“两权分离”的改革逻辑，自上世纪80年代中期以来，土地制度改革一直在试图强化使用权。一是从承包期上着手，让农民与土地的关系稳定，即杜润生曾提出过的“永佃制”。二是将土地产权做成“一束权利”，强调产权权能，如使用权、收益权和转让权的统一。

　　1987年开始的贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”试点，就是想通过稳定承包权对整个集体所有制进行根本性改革。

　　虽然湄潭试验结果在2002年写入全国农地承包法，并到2008年提出了“长久不变”的制度安排，但结果并不尽如人意。

　　“改革初衷是把使用权做实，就是让农民好好种地，给集体留着法律所有权。但我们在基层调研时，发现‘集体’没有‘安分’过，它冒出来时也没辙，因为在法律上‘集体’是农村土地的所有者。”中国经济时报社社长、总编辑刘守英说。

　　杜润生在其自述中写道，中国土地改革(上世纪50年代)，“发动群众重建基层”，“使民主革命走出了改朝换代”的旧模式，展现出“改天换地”的新格局，产权结构的公平性，深得农民拥护。土地改革对中国乡村社会的正面影响不但是历史的，也是现实的。其意义直到今天仍远未过时。

　　据刘守英介绍，从“两权分离”的逻辑出发推动的整个土地制度改革，“只能做到这样”——农地一直强化产权，把所有制变成一个法律上名义上的所有权，但“集体”这一主体却并不是虚的。宅基地虽将集体所有权和使用权分离，结果是农民宅基地的产权功能基本停滞。

　　至于农地转用，则启动了城市国有和农村集体所有的架构，“两权分离”实际变成了两种所有制的分治。

　　“制度绩效不尽如人意是显然的。如果继续采用这套改革逻辑，就面临非常大的困境，在我看来，现在应该反思‘两权分离’改革逻辑了。”刘守英说。

　　底层动力与顶层决策

　　“两权分离”是杜润生等一代改革者在实践中妥协折冲的产物。至今，杜润生他们的政治智慧仍然为人们所乐道。“按照杜老最经典的概括，农村改革之所以成功，有几条基本的经验，第一个是上下互动，创造来自基层，但是上面支持;第二个就是协调折冲，不是折中而是折冲，这就是杜老的本事。万里所说的，我们讲话怎么人家就不接受，杜润生一出来讲人家就接受了。第三条就是分散决策，允许等待，不要一来就上纲上线一讲就是两条道路什么的?”曾参与五个中央“一号文件”的原江苏省委农工部部长镕说。

　　如今，大部分人都认为农村第一步改革的动力来自底层，但实际上，如果没有顶层支持，包产到户的合法化不可能实现。

　　曾在杜润生领导的中共中央书记处农村政策研究室任秘书的赵树凯通过美国一所大学档案馆见到了上世纪80年代改革的历史文献，他认为：“九号院其实是高层政治的工具，它之上还有一种力量，那种力量告诉九号院该怎么做、不该怎么做。”显然，集体所有制不变是农村改革的前提。

　　集体所有制是中国农村合作化运动留下的最主要制度遗产。因此，集体化时期即便是遇到三年灾害那么大的灾害，农村土地制度的底线也是退回到“三级所有、队为基础”的集体所有制。实际上，集体所有制是农业经营体制中“统”的最主要合法性来源，随着农村改革的不断深化，“统”的对象目前最主要的即是土地。

　　这一特点，为后来城市化进程中征地制度的形成提供了根本性的制度便利。

　　虽然需要顶层支持，但包产到户的成功，基层“拱”的力量更起到关键性作用。安徽、河南、山东等地的“借地渡荒”等等多有实践经验。

　　而杜润生所领导的农村发展问题研究组在收集和研究地方实践并形成报告，对“放”的政策形成起到极为重要的作用。所以，上世纪80年代的农村改革没有搞全党大动员，更多的是由各省、区、市领导掌握，各地按照各自的理解贯彻执行。

　　与之相同，在近年来的土地转用制度改革中，基层亦不乏创新。包括广东三旧改造、成都的增减挂钩、重庆地票等等地方试验不断冒出。但这些地方实践却并未像包产到户一样形成全国性的制度经验，根本原因是现有的土地管理法规让地方无法突破。

　　“《国有土地使用权转让条例》出来之后，并不是就执行了，整整十年土地有偿使用并没有动静。直到1998年《土地管理法》修订才全面确定。但确立下来之后，弊端就显露了，政府既管地，又卖地，再加上财税体制改革，造成了一个土地财政的局面。”黄小虎说。

　　在这种情况下，中央农村部门只好以保护耕地之名，通过指标制的计划方式进行管制。目前，中国对于土地事实上施行“三重管制”：城市规划、土地用途和所有制。其中最根本的是所有权管制，规定农民的农地变建设用地只能实行征收，这客观上奠定了地方政府利用土地谋利的制度基础。

　　土地收益形成巨大的利益，也给地方实践造成极大的压力。“如果中央不给开口子，地方不可能自己冒险去试验。”深圳市规土委一位官员称。

　　周其仁同样认为，中央需要对地方实践多加研究和总结，该给予合法地位的就给予合法地位，不能闭门顶层设计，而且应该及时革除过去的体制以全盘禁绝的形式来束缚生产力的禁令。

　　土地流转之路

　　“农民收入无非就是三大来源：出售农副产品、打工、分享城镇化驱动的土地增值收益。当改革先后打开了城乡之间的商品流通和劳动力流通，千军万马向土地改革，其实顺理成章。”周其仁说。

　　虽然十七届三中全会、十八届三中全会先后提出“建立城乡统一的建设用地市场”等表述，但并无实质性突破。“现在要改革的话，按什么路线走呢?”刘守英提出问题。

　　在不少改革者看来，方向仍然是需要做实土地物权。

　　“现在最矛盾的区域就是在城市建成区和城市规划区中间的地段，这一地段很多都没有征收到政府手上，但规划控制不准人家用了。这些集体所有土地未来是继续征收，还是通过十八届三中全会讲的‘集体经营建设用地进入市场’?改革的核心在这个问题上。”刘守英说。

　　现阶段的农村改革，只能从“城市化”的角度去寻找出路。“突破的关键是人挪出来之后，土地流转的方式到底是什么?即土地增值收益到底如何分配的问题。”中国人民大学经济学院教授陶然认为。

　　而在这个过程中，要思考的是支撑现有土地制度的最主要的理论基础：公有制、土地的特殊性、用途管制制度和涨价归公。

　　从十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》看，将“建立城乡统一的建设用地市场”作为“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的重要组成部分，市场在资源配置中起决定性作用。在黄小虎看来，十八届三中全会实际上将土地改革问题分解到其他项目上，作为一个牵一发而动全身的改革项目，这样的安排是合适的。

　　不过，学界对土地改革的“突破性”并不乐观，认为被诟病为非改不可的“征地制度”不会轻易退出历史舞台。

　　“鉴于土地制度改革争议大，牵涉利益主体多，中央在部署下一阶段土地制度改革实施时，可考虑明确一揽子改革试验方案，包括存量集体建设用地如何进入市场;宅基地用益物权实现形式;土地集体所有权、承包权与经营权分离;土地交易市场规则;土地增值收益合理分配;土地财产税等等。”刘守英说。

　　在城市化进程不断加速的今天，作为农村改革的最后一环，中国无法回避土地改革问题。

　　“让农民拥有独立自主权利，有偿流动，可形成适应市场需求的地价(即地租)，表达土地的稀缺程度，激励农民及有关各方爱护土地，节约用地，建设土地，提高土地产出率。”这段2002年的杜润生讲话，对于当前的土地改革仍然具有启发性。