农业的困局

　　当前农业的困局：生产量、进口量、库存量三量齐增。粮食过剩，粮食营销部门亏损，财政负担加重，粮价下挫，谷贱伤农。

　　大概是建国后头30年的粮食匮乏和“大跃进”造成的大饥荒把人饿怕了，许多人养成一个观念，以为粮食越多越好。然而事实说明，粮食太多了也不是好事。

　　改革开放以来，1985年、1990年和2000年经历过3次卖粮难，粮食过剩。每次都造成粮食经营企业亏损，财政负担加重，粮价下跌，谷贱伤农。最严重的一次是2000年。经过1996到1999年连续4年粮食丰收，人均年产粮都在400公斤以上。在按保护价敞开收购的政策下，国库存粮2.5亿吨，农民手里存粮也有2.5亿吨，库存消费比达到50%以上。库存过量，造成粮食系统6年亏损2140亿元（卢峰2004）。为消化库存，除扩大出口、推出补贴粮食退耕还林政策外，2000年降低保护价，若干粮食品种还退出保护价。粮价低迷，而种粮成本却仍逐年上升。种粮无益，农民便减少种粮面积，减少耕地，造成2000至2003年连续4年粮食大减产。粮食收成减少，吃亏的又是农民。

　　经过4年粮食减产，过量库存消化完毕，2004年推行最低收购价和临时收储制度，粮价回升，加上各种补贴。在这些政策激励下，粮食产量12年连增。2010年后连续6年人均产粮超过400公斤，2015年达到452公斤，远超《国家粮食安全中长期规划》2020年人均消费需求395公斤的水平。这次粮食增产还有一个新变数，就是在国内大幅度增产的同时，还大量进口主粮。小麦2006至2008年还能出口，2009年后变成净进口国；一向都有出口的玉米、稻谷，玉米在2010年后、稻谷2011年后也变成净进口国。2012年三大谷物净进口量已达到国内产量的2%。

　　国内主粮丰足，还大量进口主粮，是由于国外粮价便宜，沿海米面加工厂宁用国外粮食，不用国产粮食。然而决策层有些人对此尚不以为意，还高估粮食消费量，认为是国内粮食供给赶不上消费需求的增长，继续大量进口主粮，以致生产量、进口量、库存量“三量齐增”。终于到2015年暴发，谷物库存消费比达到前所未有的70%以上（马晓河2016），远超过联合国粮农组织建议的合理库存17-18%的水平。库存过量造成粮食系统高亏损、国家财政高负担和三大主粮价格全线下挫，尤其是玉米价格下跌20%以上，由此农民可支配收入估计损失1437亿（马文峰2016），又一次陷入粮食过剩的困境。更大的危险是国内外粮价倒挂，长此以往，谷物生产将重蹈大豆生产的覆辙，被国外廉价谷物打垮。大豆就是因为国内价格竞争不过国外转基因大豆，而98%的榨油厂又控制在外资手里，只买进口大豆，不买国产大豆，击垮了我国大豆产业，使大豆自给率直线下降，降到10%以下，由传统的大豆出口国变成世界最大的大豆进口国。现在国外大粮商对我国粮食市场正虎视眈眈，蠢蠢欲动。这个危机不可不警惕！

　　农业困局的根源是劳动生产率过低

　　造成农业困局的根本原因不是水土资源制约，而是农业劳动生产率太低。

　　有关部门总结当前农业发展有四个难题：一、水土资源短缺、开发过度、污染加重，资源、环境的约束加剧；二、土地、劳力、农资成本快速上升，使粮食价格居高不下，降低国际竞争力；三、“黄箱补贴”已逼近WTO的底线，难以为继；四、主要农产品国内外价格倒挂，以最低收购价、临时收储价托市的政策难以为继，农民增收的难度加大。

　　仔细分析，第一个难题是难也不难。据第二次土地调查，我国2015年耕地20.25亿亩（以前统计耕地18.3亿亩的信息不实），总人口平均1.5亩，农业就业人员平均8.9亩（有人说联合国粮农组织规定人均耕地警戒线为0.8亩，那是假信息，粮农组织不曾发布过这样的信息）。在这些耕地上生产了6.2亿吨粮食，耕地并不短缺。今后随着工业化、城镇化的发展，耕地将会减少，然而经济转入新常态，耗地型重工业和城镇化快速发展、耕地减少248万亩（1980/84--2009）的时代已经过去，加上建设用地节约集约使用，未来建设占用耕地的数量和速度不会再多（2010-2015年年均耕地减少87.8万亩）。20.25亿亩耕地，即便刨去8200万亩需要退耕的陡坡耕地和6500万亩可能因生态而调整的耕地，离18亿亩耕地红线还有远得很。耕地数量不会成为农业发展的制约。

　　人多地少也不是农业生产的制约，只是说明我国需要集约利用土地，提高土地生产率。改革开放以来，以实际耕地面积计算的粮食耕地单产（等于粮作播种面积单产×复种指数）已从1980-84年的每亩233公斤提升到2014年的440公斤，提高了89%，但只及气候生产潜力相近的日本上世纪60年代中期、英国、法国、韩国70年中期、德国80年代中期、美国90年代初期的水平（农业统计，2014年粮作播种面积单产359公斤/亩，因低估了耕地面积和播种面积，高估了单产，造成我国单产已接近发达国家水平的假象，不足为凭）；只及中国农业大学研究的、以各地作物品种区域试验已达单产为指标的单产潜力756公斤/亩的36%。我国单产的增产潜力还很大，并未透支地力。

　　我国耕地退化严重。土壤肥力有下降趋势，北方黑土退化、南方菜地酸化严重，水土流失的陡坡耕地尚有8200万亩，19.4%的耕地有土壤污染，因重金属污染的粮食高达1200万吨。这些情况必须高度重视，积极治理。但这是不合理的利用土地所致，不是透支地力，也不是突破了环境承载潜力（不存在固定的环境承载潜力，防治了土地退化，也就提高了环境承载潜力），更不是造成农业困境的因素。

　　农业生产成本高是个问题，需要降低成本。但降成本不能简单的减少用水、用肥，而是要采用诸如配方施肥、节水灌溉等新技术，提高水肥利用效率，在提高效率中节水节肥。农民没有采用此类新技术还有制度上的原因，即因承包期短，农民愿意采用简单易行、即时见效的技术措施，增施化肥、大水漫灌，而不愿采用增施有机肥、平整土地、整修渠系等复杂而长期见效的措施。至于土地、劳力成本高则有其更复杂的原因，将在下面谈到。

　　农业发展的难题主要在于上述三、四两条，而造成这两个难题的根本原因是劳动生产率过低。我国的农业劳动生产率，虽然改革开放以来已有很大提高。劳均产粮从1978年的1036公斤提高到2014年的2664公斤，提高了一倍半，但我国2014年以农业就业人数与农业增加值衡量的农业劳动生产率只及2006年高收入国家的9.9%、欧元区国家的11.8%、日本的14.4%、美国的41%。这些发达国家的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的一半上下，而我国的农业劳动生产率只有第二产业劳动生产率的1/4。

　　农业劳动生产率低，劳动者收益就少。收益少，农村劳力便弃农而去，进城打工经商，因而产生谁来种地问题、留守儿童问题，并导致土地粗放经营甚至撂荒。农村劳动力短缺，工价就上涨。土地、劳力、农资价格上涨，种粮成本提高而收益少，必须抬高粮价、增加补贴，才有利可图，农民才有种粮积极性。这就是粮价和农业补贴居高不下的原因。抬高粮价，高到超过国外粮价，就失去了国际竞争力，导致国外粮食源源不断地进口。这就是之所以生产量、进口量、库存量“三量齐增”，库存过量，财政亏损，粮价下挫，农民减收的根本原因。

　　提高农业劳动生产率的关键是扩大经营规模和增加技术投入，实现农业现代化

　　为摆脱农业困境必须提高劳动生产率。提高劳动生产率的过程也就是农业现代化的过程。提高农业劳动生产率只有扩大经营规模和增加技术投入两招，而扩大经营规模是采用新技术的基础。

　　为破解当前农业困局，有人提出要挡住进口。在经济全球化的今天，靠关税配额来档进口，只能抵挡一时，不能抵挡长久。美国农业部高级经济师F. 盖尔说：进口量取决于出口国粮价是否继续低于国内粮价。要挡住进口，唯有提高国际竞争力，才能把进出口贸易的主动权掌握在自己手里。而要提高国际竞争力，则必须大幅度提高农业劳动生产率。

　　现代农业的主要指标是劳动生产率高。要加快农业现代化就必须加快提高农业劳动生产率。在农业劳动生产率提升到发达国家水平之时，也就是跻身于世界现代农业之日。

　　提高农业劳动生产率只有两招：扩大经营规模和增加技术投入。以扩大经营规模取得规模经济效益；以水、肥、土、种、密、保、工、管各方面的新技术提高物质投入的利用效率和劳动生产率。扩大经营规模又是采用新技术的基础。小家小户的小农经营模式是难以采用机械化等新技术，提高劳动生产率的。

　　提高了农业劳动生产率也就提高了农业经营者的收益。能够扩大经营规模、掌握新技术、提高劳动生产率和收益的劳动者和组织，便是新农民、新型经营主体。规模化农业的收益预期高，新农民、新型经营主体自会涌现，谁来种地的问题迎刃而解。政府只需做好政策引导、扶植工作，无需刻意专门培养。

　　扩大农业经营规模的途径

　　扩大经营规模，必须加快承包经营权流转。承包经营权流转有5种方式，各有利弊。要提倡、鼓励转让这种流转方式。

　　要扩大农业经营规模，实现规模化经营，必须加快承包经营权的流转，把土地从小农手里流转到新型经营主体手里。

　　2002年《农村土地承包法》规定了承包经营权流转“依法、自愿、有偿”的原则以及互换、入股、转包、出租和转让5种流转方式。

　　互换是集体经济组织成员间田块承包经营权的交换。互换可以将分散的小块承包地并成大块，有利于提高劳动生产率。但是经营规模受制于农户承包地的总量。总量少，全国平均每一农户才7亩地（2009年调查，集体所有耕地18.14亿亩），互换对扩大经营规模的作用有限。

　　入股并不流转承包经营权，只是将承包经营权证劵化为股权，把土地经营的权能交给股份合作社（或股份公司）的经理，由经理统一经营土地，而承包人坐享股权分红。这种流转方式的经营规模取决于加入股份合作社的人数。而承包人是否愿意加入股份合作社，则要看承包人对经理经营能力的信任和获得分红的保障程度，不能强迫农民入股。

　　转包是将承包经营权流转给集体经济组织内部的亲戚朋友。因是熟人，承包方不收或收少量租金或粮食（实物地租），流转期限一般在农民工返乡时一年一定，有口头协议，没有正规的流转合同。这是农民自发创造的模式，简单易行，但受让户对收益预期不强，不会致力于提高产量。

　　出租是将承包经营权流转给本集体经济组织以外的个人或企业。一般采取市场交易方式，有流转合同，租金较高，期限由双方协商议定，但不能超过剩下的承包期。承租人可以是农民中的种粮大户、专业大户、专业合作社或（龙头）企业，即所谓“新型经营主体”。土地经营规模大小取决于承租人的经营组织能力。所谓适度经营规模的适度，要由承租人来定。

　　转包和出租都不改变承包人与发包人的关系，承包人不放弃承包经营权。

　　转让则是承包人将承包经营权交还发包人，承包人与发包人脱离承包关系，由发包人与新承包人另行签订承包合同，规定承包期限和租金等各自的权利义务，建立新的承包关系。

　　目前中央提出的“三权分置”：落实土地所有权，而将承包经营权的占有、使用、收益权能包裹为“经营权”，出租给经营人（承租人），而承包人保留的“承包权”，实际上是保留了剩余索取权，即收取地租的权利。“稳定承包权”是稳定了承包户的剩余索取权。承包人成了新型“二地主”，可以凭藉剩余索取权，年年提高租金，将经营人取得的规模经济效益转化为租金，收入囊中。这就是土地租金年年上涨的奥秘所在。承包人收取的租金就是经营人的土地成本。成本增加而还要有适当利润，就迫使经营人将耕地非粮化、非农化。现在承包地的租金已经涨到一亩500至1000元以上，耕地非粮化、非农化大量发生。这决不是农业之福。

　　所以在5种流转方式中，对扩大经营规模最有利的是转让。现在以转让方式流转承包经营权的还是少数，应大力提倡鼓励、政策引导。

　　积极推行农村转移人口市民化，引导农民转让承包经营权，助推农业规模化和农业现代化

　　政府要做好政策引导，让农民自主、自愿地选择对自己最合适的流转方式。为此，必须同步实行农村转移人口市民化。农业经营规模化和农村转移人口市民化是使农业摆脱困境，城镇化农业现代化协调发展的根本途径。

　　承包经营权的流转和流转方式，农民有自主选择的权利。这是其产权中处分权的体现。承包经营权流转的“自愿”原则，就是要由农民自主选择流转与否和选定流转方式。政府可以政策引导而不能以行政命令的方式推行承包经营权流转，越俎代庖，拔苗助长，损害农民的权益。

　　农民也是精明的理性经济人，都要追求其自身利益最大化。承包地，对于农民，具有财产效用、生产效用、保障效用、文化和心理安全效用（张学敏，1914）。承包经营权流转是其土地利益的重置。当进城打工的收益预期超过其承包地的生产效益时，便转包、出租其承包经营权，进城打工，但保留其承包经营权。只有当进城落户，取得的财产补偿收益、就业收益、享受城市公共服务、社会保障的利益超过其持有承包地的全部效益时，才会放弃、转让其承包经营权。所以，要使承包户乐意转让其承包经营权，必须保证承包户能得到大于其承包地全部效用的利益。

　　犹如日本，土地、房屋自由买卖，人口能自由迁徙，进城能得到保障性住房，子女即时入学，享受全民社会保障。1955—1975年平均每年有72,5万农民进入城市从事非农产业，“农民工”占就业人数的64%（董小君2015）。尽管人多地少，总人口平均耕地只有0.044公顷（0.66亩），比我国少得多。在进入后工业时代的1984年每一农户平均有耕地1.07公顷（16亩），水稻经营规模户均0.59公顷（8.8亩），比1960年扩大1.1倍，谷物收获面积单产5901公斤/公顷（393公斤/亩），农业劳动生产率高，城乡收入差距小，农业进入现代农业行列。

　　所以，要实现农业经营规模化、现代化，必须同步实行农村转移人口市民化。扩大经营规模、提高农业劳动生产率与农业转移人口市民化的政策须要相互联动。

　　我国十八大以来推行以人为本的新型城镇化，以农村转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，推进户籍制度改革，实行居住证制度，使获得居住证的居民能够享受与城市户籍居民同等的公共服务和社会福利。中央还一再发布加快农村转移人口市民化的政令，给扩大农业经营规模、加快农业现代化送出许多利好消息。

　　然而现实中，农村转移人口市民化还有许多梗阻。一是许多城市不能为农民工提供其住得起的廉租、廉价房。二是地方政府财力不足或是有钱而不愿意朝这方面投，教育、医疗资源短缺，不能为农民工及其子女提供教育、医卫的公共服务和失业、养老等社会保障。三是只注意了在城市中稳定就业、长期居住的农民工的市民化；不注意进城初期，在城市和农村间、不同城市间漂泊的农民工的市民化。这部分农民工数量很大，在北京市2013年800万外来人口中居住时间半年以上、不到5年的占到6成；没有这部分农民工，又哪来稳定就业、长期居住的农民工。四是从小到大、梯级递进的户籍改革次序与农民工的流向不契合，大城市、特大城市聚集的农民工多，户改反要推后。尤其是特大城市，把控制人口与农村转移人口市民化对立起来。城市是二三产业及其劳动人口（包括抚养人口）的集聚地。有多少产业就有多少人口。控制人口要控制产业，疏散人口要疏散产业，以业控人。不能规定一个门槛很高的积分落户制度，只吸收高档人才，而把已经稳定就业、长期居住的低端外来人口拒之门外，甚至用以房控人、以学控人、以证控人等手段，把居住和纳税不足5年、但恰为城市生活必需的低端外来人口挤出城市。这就大大违背加快农村转移人口市民化的政策宗旨了。

　　因此，当前需要克服种种阻力，更加积极的推进农业转移人口市民化。加快农村转移人口市民化的办法是有的。政府提供公共服务资金不足，可以采取国家、社会、市场合作的办法，将“小产权房”合法化、开放农村宅基地入市、兴办民办学校医院等，来解决农民工的住房、教育、医疗问题，不必都用国家投资的保障房、公立学校、公立医院包揽下来。办法是有的，只需要解放思想来采用它。

　　总之，要千方百计克服障碍，积极推进农村转移人口市民化，加快承包经营权流转，实现农业经营规模化、现代化。这才是摆脱农业发展困局、保证城镇化、农业现代化协调发展的根本途径。