“去年一整年，月月在忙收入，想办法抓收入，财政压力非常大。”中部某县级财政局预算科科长这样对财新记者总结他的2015年，他坦言，这么多年来这种压力还是很罕见的。

　　由于经济持续放缓，复苏乏力，地方财政收入受到较大影响，收入压力成为比就业更早到来的增长约束。财政部公布的数据显示，2015年全国一般公共预算收入同比增长8.4%，如果扣除11项政府性基金转列为一般公共预算的影响，同口径仅增长5.8%，比2014年回落2.8个百分点，为1988年以来最低。

　　地方本级一般公共预算收入增速放缓得更为明显，同口径仅增长4.8%，比2014年下降5.1个百分点。财新记者统计31个省份2015年财政收入情况发现，与2014年相比，全国有24个省份财政收入增速出现回落，16个省份财政收入个位数增长或者负增长，比2014年增加4个。有11个省份最终财政收入增速未能实现年初预算目标。辽宁、黑龙江、山西三省财政收入出现负增长，其中辽宁省2015年一般公共预算收入下降33.4%，财政收支矛盾格外严峻。

　　多位地方财政部门人士对财新记者称，财政实际运行的压力会比数据表现出来的严峻很多，基层财政更是直面财政减收压力。收支矛盾之下，财税改革措施落地效果也大打折扣。

　　2016年开年，基层财政已开始为新一年的收入忙碌。上述中部省份县级财政局人士对财新记者表示，从1月看，形势仍然不好，“这几天又在派收入，要实现全年目标，从年初就得抓起，要不然到年底压力会更大”。

　　从各省级两会的信息看，2016年绝大部分省份选择继续调低预期目标，多集中在6%-8%之间，低于GDP增速目标0.5个到2个百分点。一方面，经济形势不明朗会影响地方财政收入;另一方面，在经济下行期，财政需要发挥逆周期调节作用，减税降费以降低企业负担，涵养税源。

　　减收已成现实，为了缓解财政收支缺口，地方政府不得不开始勒紧裤腰带，控制一般性支出规模，压缩“三公”经费，优先保障民生支出和重点项目。

　　“保收入”之难

　　根据财新记者统计，2015年全国有24个省份财政收入增速回落。仅有北京、上海、广东、江苏、湖南、云南、安徽七省份2015年财政收入增速高于2014年。福建、广西、山西、黑龙江、辽宁、贵州等11个省份最终财政收入增速则未能实现年初预算目标。

　　东部经济发达省份财政收入仍多维持在两位数。广东省财政增速达到16.2%，北京、上海、天津、江苏、山东仍维持10%以上的增速。这些地方主要是科技、金融、信息服务等行业发展态势良好，以及房地产市场交易量价回升，带来相关企业利润增加，为财政收入增速提供了有力支撑。

　　2015年北京市金融、信息服务、科技服务三大行业合计增收贡献率42.5%，现代服务业替代传统服务业成为增收新动力。在银行贷款规模和中间业务收入不断增长、证券市场交易量大幅增加以及房地产交易量价回升的带动下，2015年上海营业税增长高于年初预期。服务业、房地产市场的回升，也带动上海市企业所得税增长高于年初预期。

　　部分省份虽然财政收入保持较快增速，但存在一次性增收因素或特殊增收因素。广东省称，财政收入增长相对较快，主要是受特殊增收因素影响较大：一是深圳一般公共预算收入高速增长23.8%，拉高了全省增幅，剔除深圳后，全省一般公共预算收入同比增长7.7%;二是超常规因素影响，广东全省来源于金融保险业的税收大幅增收(地方级预计增收约310亿元，同比增长约38%)，同时大额一次性收入集中入库约120亿元，如果剔除超常规因素影响，广东省一般公共预算收入增幅在7.5%左右。

　　中西部地区财政收入增速整体放慢，尤其是工业结构偏重，依赖资源、能源，面临严峻产能过剩的省份。一些省份也是借机“挤水分”，做实财政收入，导致数据上财政收入下滑幅度大。

　　辽宁省已经连续两年一般公共财政收入负增长，2015年降幅更是扩大到33.4%，辽宁省财政厅表示，财政收入大幅下降，一是受做实了财政收入的影响;二是受宏观经济持续低迷、经济增速换挡和自身产业结构不合理等因素影响，全省主要经济指标大幅回落，企业经济效益下滑，制约了财政收入的增长;三是结构性减税和普遍性降费等政策性因素的影响。

　　黑龙江省2015年一般公共财政收入同比下降10.4%。其政府工作报告称，去年该省经济发展遇到多年未有的下行挑战，油、煤、粮、木四大传统产业领域集中出现负向拉动。由于油煤价大幅下降等因素，占规模以上工业半数的能源工业负增长3.7%。

　　一般公共财政收入主要来源是税收，但在经济下行压力下，税收增长乏力，“税不够、费来凑”的现象普遍，非税收入在一些地方财政收入中增长明显。以云南省为例，2015年税收收入同比下降1.8%，非税收入却同比增长28.6%。全省一般公共预算收入增长6.5%，主要依靠非税收入的拉动。

　　省一级财政尚能应付，市、县基层财政收支压力更大，矛盾尖锐。 “越是到基层政府，这种财政困境的感觉越深刻。” 一位东部市级财政局人士对财新记者称，该市下属部分县市由于税源集中，市场主体单一，压力明显，“有些县税源在哪，站在楼上数一数，都看得清清楚楚，经济没有弹性。”

　　对基层财政来说，虽然从数字上看收入是增长的，但是可用财力并未随之增加。上述县级财政局预算科人士对财新记者称，财政困难就在于此，收入看着是增加的，但是形成的财力非常有限，尤其有些一次性收入，收的再多，都列收列支了。公共预算收入中的非税部分，包括行政事业性收费、罚没收入都是没有财力的，“这些不能当饭吃”。

　　财新记者了解到，虽然行政事业性收费、罚没收入原则上可以财政统筹使用，而且相关文件要求做到收支两条线，但是基层执收、执罚部门的支出一般仍在收费和罚没中开支，财政实际能统筹多少，要看各地的管理能力。

　　上述县级财政局预算科人士对财新记者说，非税收入中国有资产(资源)有偿使用收入成为当地调节收入的重要部分，“这是一次性收入，规模比较大，这一块一年可以收入几个亿，主要是行政事业单位的资产处置等，但也难以形成可用财力。

　　他坦言，虽然政策明确了经济进入新常态，财政收入预算从约束性转向预期性，由收入任务数变为收入预计数。但是这在基层还没有真正落到实处，指标考核的影响或多或少仍在，收入任务要完成，最后没有税收的情况下，就用资产处置收入来弥补，“年初制定收入指标又不能太低了，太低影响其他指标” 。

　　

　　压力有增无减

　　经历了财政收支矛盾尖锐的2015年，各地对2016年的财政收入更为谨慎。不少省份在政府工作报告中表示，2016年仍然存在极大的不确定性，各种增支减收因素十分集中，收支矛盾也是近年来最为突出的一年。绝大部分省份选择继续调低一般公共预算收入预期，目标多集中在6%-8%之间，低于当地GDP增速目标0.5到2个百分点。

　　山西是全国惟一一个将2016年财政收入目标定为负增长的省份，山西预计2016年一般公共预算收入下降7%，GDP增速预计6%。此外，辽宁、吉林分别将2016年目标定为3%、2%，全国排名靠后。

　　减收的压力一方面来自于经济增速放缓，工业经济增长乏力;另一方面在于，财政要发挥逆周期调节作用，决策层明确继续“减税降费”，特别是2016年将全面推开“营改增”改革，实行不动产进项税抵扣政策，这将增加减税规模。此外，中央经济工作会议还明确，“研究降低制造业增值税税率”。

　　东部一些发达省份2015年房地产、金融业拉高了收入基数，2016年也面临不小的挑战。上海市将2016年一般公共预算收入预期增长定为7%，经济增速目标定在6.5%-7%。国家从2016年起将证券交易印花税全部调整为中央收入，2015年证券业和保险业在前期股市交易量激增的带动下收入贡献较大，抬高了收入基数，这将对上海市2016年的财政收入增长带来一定的压力。

　　中西部省份由于产业结构单一，在去产能以及资源产品价格持续下跌的大环境下，财政收入预计继续低速增长。

　　河南省2016年一般公共预算收入预期增长7%，低于经济增长目标1个百分点。河南省2016年财政预算报告称，河南省工业生产者出厂价格连续43个月下降，直接降低了税收增幅。而且财政收入结构不优，非税收入占比达30%，税收收入对房地产依赖大。这都给增收带来不小的压力。

　　经过了此前的强化征收后，2016年非税收入增长将明显乏力。河南省预算报告预计，2016年河南一般公共预算中非税收入下降13.2%。其中，国有资产(资源)有偿使用收入下降51.9%，主要是2015年国有资产有偿使用一次性收入较多。

　　江西、山东、广东、陕西、天津、海南等省份，2016年财政收入增长预期目标设定仍高于当地GDP预期目标。

　　

　　点击见大图

　　在政府预算四本账中，除了一般公共预算收入，各地政府性基金收入也预计继续呈下滑态势，主要是房地产市场仍在震荡调整，去库存压力大，导致地方土地出让收入大幅度缩水。2016年北京市级政府性基金预算收入预计下降33.7%，主要是政府住房基金收入转入一般公共税源、土地收入较上年有所下降。按照有关规定，2016年国有资本经营预算调入一般公共预算比例达到19%。

　　部分欠发达地区的县级财政，2016年保运转的压力很大。此前已经陆续有地方出现欠发工资的情况。2015年年中，财政部财科所曾组织地方调研，调研报告显示，2015年上半年，山西全省119个县(市、区)中，古交市和大同新荣区欠发当年工资。调研中还有县表示，工资很大程度是靠专项拨款发的。下半年，这种情况更加恶化。

　　上述县级财政局预算科人士告诉财新记者，此前国家开始工资改革等政策调整，当地需要增加支出1.3亿元，但是省里只给了2300万元，该县可用财力的增长空间仅有1亿元左右，“增加的财力弥补工资改革的增支都是很困难的”。

　　他认为，依靠县级自身很难解决，目前县财政就这么大盘子，只能希望上级财政通过转移支付等途径给予地方一些帮助，来弥补这些缺口。

　　解决县级财政困难，除了结合税制改革，进一步理顺各级政府间收入划分，完善地方税体系，适当提高地方财政收入的比重，临时救助也是手段之一。财政部财科所副所长苏明在山西、河南调研后表示，要及时分析收入形势，提早预判，必要时，对部分困难县年底时通过奖补、借款等方式实施临时救助。

　　

　　紧日子怎么过

　　收入下滑，刚性支出增势不改，财政收支矛盾越来越尖锐。上述东部市级财政局人士称，收入少了不是绝对的坏事，反而逼着大家去转变政府职能。“钱不够花，很多时候是支出没管好，过去大手大脚花钱花惯了，现在正好可以借机调整”。

　　地方在收支两方面做文章。一方面，在收入上精细化预算，积极盘活财政存量资金。但目前来看，盘活的存量资金规模有限，财政部的数据显示，截至2015年11月底，全国财政收回存量资金3658亿元。此外，审计署在审计过程中还发现地方盘活的资金出现了二次沉淀。

　　不少地方政府在部署2016年盘活存量工作时明确，对存量资金较大的部门和地区压缩下年度预算规模，对存量资金规模大、盘活不力的部门和地区进行通报或问责。加强财政收支及库款流量监管，建立国库现金流量预测体系和库底目标余额制度，完善地方库款现金管理模式。此外，地方政府在减税和保收入的双重压力下，继续要求不收“过头税”“过头费”，严禁虚收空转和乱收乱罚。

　　一位东部省份国税人士对财新记者表示，现在财政收入紧张时会多一些评估、检查之类，管理取向偏紧一点，但不至于超负担挖税，当地目前没有明显的多收税问题。

　　多家沿海企业也对财新记者表示，近年来，遭遇到的收“过头税”情况比以前少很多。

　　在支出方面，优化支出结构。不少地方明确要求严控一般性支出规模，压缩“三公”经费，优先保障民生支出和重点项目。部分地方还作出更细致的要求，例如，北京市表示，除集中建设行政副中心，原则上不再安排市属行政事业单位现有办公楼的维修改造经费，以及信息化项目大型硬件升级改造经费。

　　上述东部市级财政局人士表示，现在很多支出并不合理，传统的刚性支出中有很大一块并不能体现政府公共职能，可以减掉。另外，现在财政的民生支出有“泛民生化”趋势，什么都往里装，多出来很多不必要的福利保障，反而导致正常的民生保障出现困难。

　　一些地方也开始推动财政资金逐步从竞争性领域中退出，减轻财政支出压力，并试图通过创新财政资金支持产业的投入方式，加快推进政府和社会资本合作(PPP)模式，撬动社会资本进入。目前PPP模式得到政府层面热推，但是由于项目周期长，设计复杂，法制环境不健全，融资配套受到制约，项目实际落地进展缓慢。

　　扩大财政赤字也是弥补财政收支缺口的关键。2016年积极的财政政策要加大力度，中央经济工作会议提出“阶段性提高赤字率”，目前对是否突破国际上3%的警戒线争论较多，如果赤字率突破3%，最终分配给地方的新增一般债券额度也会随之扩大。

　　2015年全国财政赤字1.62万亿元，其中中央财政赤字1.12万亿元，地方政府赤字5000亿元，同时新增政府地方专项债券1000亿元。从实际财政收支运行看，最终赤字率将高于年初预计的2.3%。不少学者认为，从目前各种情况看，今年赤字率突破3%的概率很大。由于地方专项债券不受赤字约束，理论上在积极财政的大背景下，今年地方新增专项债的规模有可能继续扩大。

　　此外，地方政府债务风险在财政承压的大环境下不容忽视。财新记者了解到，为化解债务风险，元旦刚过，2016年地方政府置换债限额已经下达地方。置换债额度上限比去年增加较多。2015年有3.1万亿元地方政府债务到期，最终财政部下达了3.2万亿置换债券。2016年到期2.8万亿元，置换债额度高于去年，这意味着可以对未到期债务进行提前置换。■