“三农”问题，不完全是农业、农民和农村问题，也是农业作为产业的承载力问题。要从农业作为产业的承载力动态变化角度分析和设计农业政策。

　　三农改革，目前面临两大难题，一是农业上谁来保证粮食安全问题，谁来种地。二是种地农民如何增加经济收入。随着农业进步，一亩三分地上承载不了那么多的劳动力，大量的农民进城务工。夹在二者之间的是农村问题，主要是如何保护生态环境。

　　产业的承载力好比一个人挑担子，只能挑一百斤，容纳的就业人口有上限。20亩耕地只需要一个劳动力，多一个就是浪费。劳动力的需求如此，其他方面的投入产出也是如此。饱和之后，投入越多，效率越差。对此，在加速城镇化、农业机械化、农民职业化的同时，要从农业产业承载力上限的角度来思考和设计政策。

　　那么，我国究竟能让多少人在农业产业里谋生?虽然没有统一的测算路径和测算方法，但是可以根据18亿亩耕地红线，或者是土地劳动承载力，也就是主粮、畜牧、蔬菜、水产等需要的劳动力来匡算、来布局、来实施。

　　4.5亿是三农“休养生息”之限

　　我国农业产业主要是种植业和养殖业，再附加一部分农产品加工业、乡村旅游业。

　　在种植业方面，如果以18亿亩耕地红线来测算，目前平原、坝区人均劳动力可以耕种的面积已经达到200亩，丘陵区已经超过20亩，山区已经超过10亩。由此可推算出，三大主粮(水稻、小麦、玉米)种植，仅需要不到1亿劳动力;如果以农民进城务工年收入3万元计算，要获得同样收入，一个农业劳动力需要耕种20亩左右。以此核算，农业产业最适宜的劳动力也是1亿左右。

　　在畜牧业方面，2011年全国牧区从业人口600多万，半牧区从业人口1100多万，共计1700多万。近年，畜牧业从业人口基本维持在这一规模。

　　在水产业方面，2014年全国水产养殖面积1.2亿多亩，渔业劳动力人口2030多万人。在蔬果花卉方面，2014年全国蔬菜种植面积达到3亿多亩，花卉业从业人数为525万多人。

　　由于种植和养殖业所涉劳动力多有交叉，按照农业部门最新统计数据，初步测算农业产业实际需要的劳动力总量在1.5亿人左右，加上失去劳动力的“老农”和准备接班的“小农”，可以容纳在农村的人口大约为4.5亿人。

　　难以承受的农业产业化之乱

　　我国农业产业化经营，作为与传统农业有别的新的生产经营方式，已经实践了20余年。但是，我国农业产业化经营至今仍然存在不少的问题，不仅有“谷贱伤农”的现象，而且不少时候谷贵也伤农。其中关键的原因，就是没有充分考虑农业产业化的承载力，在不少政策设计和政策扶持过程中出现偏差。

　　其一，扶持政策不稳定。一个时期以来，不少专业人士认为，“农民什么赚钱就种什么、什么赚钱就养什么”，是缺乏科学的规划和准确的市场信息所造成。现在看来，更多的原因可能要归咎于“看得见的手”一定程度的作用不当。

　　以生猪养殖业为例，“补贴好比强心针”：给予补贴，生猪存栏量激增，猪肉价格大跌;停止补贴，生猪存栏量锐减，猪肉价格猛升……现在，“猪周期”甚至从过去一两年缩短到半年左右。问题看似是“小”、“散”所致，实际上源于生猪补贴政策的不当。

　　在市场中，影响猪肉价格的主因并非散户，而是新增的大户。而政策补贴一时有、一时停，唯有大户才能及时跟风进出。可见，只有把生猪补贴政策稳定下来，才能解决猪肉价格“过山车”的问题。原因简单，补贴政策如果稳定，赚钱不多，有经验的生猪养殖户会长期坚持，没经验的自然不会贸然加入。不仅生猪养殖如此，奶牛养殖也如此，包括许多水果蔬菜、经济作物种植等等，也大多如此。

　　另一个案例是农民合作社。据统计，自2007年7月《农民专业合作社法》正式实施到2015年10月底，全国农民合作社数量已发展到147.9万家。据笔者多年基层调研，这其中盲目跟风者为数甚多，甚至不少是冲着政策补贴而来的假合作社。究其原因，仍然与补贴政策、扶持政策不稳定有关。

　　其二，扶持项目有偏差。近年来，为了农民增收，相关部委每年都要制定一批发展畜牧或经济作物的优惠政策。但是，因为扶持项目单一、政策目标单一、优惠条件僵化，导致扶持项目“好看不好吃”。比如，政策性农业保险尚未在牛、羊、禽养殖方面开展;活体畜禽不能抵押贷款，导致抗风险能力弱;畜禽粪便处理投资大，养殖户自身难以承担等等问题，令政策效果大打折扣。

　　尤其在一些基层县市和乡镇，基于追求政绩而在农业产业化上贪大求全的案例比比皆是：种植合作社，少则千亩，多则万亩，数十万亩;养殖合作社，少则千头万尾，多则万头亿尾……行政命令推不动，就动用经济手段，实施名目繁多的奖补政策。最终，农业产业化的政策目标时常“过犹不及”。

　　例如，西部某县一度是全国闻名的“蜜橘之乡”。近年，由于蜜橘品质退化，当地政府部门认为茶叶市场发展前景看好，就出台政策：以行政村为单位，要求年度内种植10亩以上、50亩以下的，按实际种植面积给予每亩100元奖补;50亩以上的、按实际种植面积给予每亩150元奖补。由此造成的盲目发展，导致茶叶价格下跌，找不到销路，产生了种种“伤农”后遗症。

　　其三，扶持环节缺项多。发展农产品加工业，壮大县域经济，是中央多个一号文件的主要内容。但是，这些政策在各个部门具体设计和部署的过程中，支持的力度大多分散了，形成了类似“撒胡椒面”的政策结果。

　　例如，2012年中央财政启动了农产品产地初加工补助项目，每年安排5亿元(2014年增至6亿元)专项资金，采取以奖代补的形式扶持农户和合作社建设贮藏窖、冷藏库和烘干房等初加工设施。但是，这项补贴政策落到县市基层农户和合作社，或者一分钱未见或者过少于事无补……而这也成为不少基层县市热衷工业发展，任由农业产业“顺其自然”的根本原因。

　　用承载力思维合理安排三农

　　一域一地的经济发展，工业需要因地制宜地规划，现代农业一样也需要因地制宜地规划;城市发展需要考量承载力，农村发展也需要考量承载力。用承载力动态变化的思维安排农业和农民，不但事关农业产业化发展的土地所有权、承包权、经营权、收益权等难题可以由之破解，甚至农村发展相关的户籍问题、城镇问题、“谁来种地”等政策困境也都会迎刃而解。

　　具体在农业产业化问题上，目前亟待用农业承载力的思维合理规划安排。

　　其一，全产业链思路。农业产业化经营涉及超过半数的政府部门。因而，需要政府部门按照农业产业的特殊要求，消除旧体制障碍，弱化部门壁垒和管理职责，打破行业界限和条块分割，逐步走向管理一体化。最有效的政策，应放在“三端”上：

　　一是种植、养殖端。统筹农业综合开发资金、财政农业发展资金、扶贫开发资金等，集中用于主产区，而不是“撒胡椒面”式的低效补贴;二是加工端。目前项目补助主要是储藏、保鲜、烘干，重点是马铃薯主产区，兼顾果蔬优势产区。相反，主粮和畜牧项目不但没补贴，还要征税。对此，应该制定基于政策长远和稳定的统筹兼顾的政策解决办法;三是生态环境端。围绕保持农业生态系统平衡，充分利用“新农村建设”及“整村推进”的有利时机，加快统一规划、全面部署、整合资金搞好农村产业化的规划布局并组织实施。

　　其二，产销直供思路。以笔者多年基层调研观察，“社区支持农业”，或者叫“新小农”的家庭农场，正在成为现代农业发展的新模式。这种模式得以建立，一是随着城镇化加快，人们离土地越来越远，而“社区支持农业”给消费者提供了亲近土地的便利条件;二是随着中等收入阶层的崛起，相当一部分人完成从“吃饱”到“吃好”的升级，“社区支持农业”有了数量庞大的潜在消费群体;三是因为食品安全事故时有发生，消费者越发关注自身健康，而“社区支持农业”正迎合了这种需要。

　　当前，这种模式顺应了我国城乡一体发展的大趋势，把农业、农村、农民联结在一起，把个性化、多元化的城市居民需要与农业、农村、农民联结在一起，在使农业摆脱天灾人祸、农村摆脱环境污染、农民摆脱土地束缚的同时，形成了一种多元和谐的农业产业化新业态，值得相关政策部门重点关注。