作者系国家农业综合开发办公室主任 卢贵敏

　　上世纪八十年代后期，为扭转粮食产量多年徘徊不前的不利局面，国务院决定设立“国家土地开发建设基金”(后改为国家农业综合开发专项资金)，统筹实施大面积农业综合开发。二十多年来，农业综合开发大力推进“田水路林山”综合治理，全面改善农业生产基本条件，显著提升农业综合生产能力尤其是粮食生产能力，同时大力支持农业产业化经营，促进农业结构的战略性调整，为保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收作出了突出贡献。在加快农业发展现代化的新形势下，正值收官盘点“十二五”、谋划推进“十三五”的关键节点，深入总结农业综合开发实践探索、体制机制和有益经验，坚持以发展的新理念为统领，进一步推进农业综合开发改革创新，对于主动适应经济发展新常态，加快现代农业发展步伐、助力打赢脱贫攻坚战、确保全面建成小康社会都具有重要意义。

　　一、农业综合开发肩负使命，倾力三农，为保障国家粮食安全、推动现代农业发展作出了重要贡献

　　农业综合开发自1988年实施以来，紧紧围绕党中央、国务院关于“三农”工作的战略部署，始终秉承确保国家粮食安全，带动农业增效农民增收的根本宗旨，充分发挥财政支农惠农的重要渠道作用，有力地促进了农业综合生产能力的提升。中央财政预算安排的农业综合开发资金，从1988年的5亿元，增加到2015年的387.67亿元，累计投入3077.67亿元，带动地方财政投入1838.04亿元，这是一笔实实在在支持农业、扶助农民、发展农村的惠民投入，促进了农业基础设施和生产条件的根本性改善。

　　(一)着力改善农业生产条件，显著提升农业综合生产能力，确保国家粮食安全。农业综合开发把大面积实施土地治理，提升农业综合生产能力作为主要任务，在项目区坚持以农田水利建设为重点，实施农业、林业、水利、科技等措施综合治理。立足项目区实际，按照“缺什么补什么”的原则确定具体的工程措施和投入比例，因地制宜、全面改善农业基础设施条件。1988年-2015年，农业综合开发共改造中低产田、建设高标准农田7.5亿亩，对1200多处重点中型灌区进行了节水配套改造，亩均新增粮食生产能力100公斤以上，约占同期全国粮食增产量的四分之一，可谓是“四分天下”有其一，为提高我国农业综合生产能力、确保国家粮食安全夯实了坚实基础。在《全国高标准农田建设总体规划(2011-2020年)》提出建设8亿亩高标准农田的总任务中，农业综合开发承担了其中4亿亩的建设任务，扛起了“半壁江山”。“十二五”以来，农业综合开发切实把资金投入和项目布局向粮食主产区和高标准农田建设聚集，着力打造全国粮食核心产区，共建设高标准农田1.35亿亩，对650处重点中型灌区进行了节水配套改造，积极支持东北4省区开展“节水增粮行动”，为实现粮食产量“十二连增”发挥了重要支撑作用。

　　(二)着力支持农业产业化发展，有效促进农业增效农民增收，提升农业综合效益和竞争力。农业综合开发大力扶持农业龙头企业、农民合作社和专业大户等发展农业产业化经营，建设优质高效农业种植、养殖基地，扶持农产品加工和流通设施项目，打造区域农业优势特色产业集群，培育壮大区域优势主导产业，促进农村一二三产业融合发展，是加快推进农业产业化，提高农业综合效益和竞争力的重要引擎。农业综合开发立足当地产业实际，实施龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点，加大支持“菜篮子”工程建设力度，引导产业化龙头企业与农民合作社、农民群众建立紧密利益联结机制，探索增加农民财产性收入的有效实现形式，在确保重要农产品供应的同时，带动农业增效农民增收。据统计，农业综合开发每年新建项目直接带动受益农民约5500万人。其中，通过实施高标准农田建设项目每年亩均增收近300元，通过实施产业化经营项目人均增收近500元，是推动农民增收“十二连快”，助力打赢脱贫攻坚战的重要力量。

　　(三)着力保护和改善生态环境，完善农业科技支撑，有力促进了农业可持续发展。农业综合开发把农业生态建设作为重要建设内容和投入领域，通过开展生态治理项目、水土保持项目、草原生态项目等一批生态保护类项目，大规模营造农田防护林、改良草原草场、开展小流域治理，有力促进了农业生态环境的改善。截至2015年，农业综合开发共开展草原(场)建设7294万亩，实施小流域治理1525万亩，进行土地沙化治理391万亩。农业综合开发充分发挥示范引领作用，积极支持中央农口部门组织实施农业综合开发林业生态示范、水土保持、防沙治沙示范、名优经济林等项目建设，有效保护和改善了项目区生态环境。通过实施农业综合开发，昔日的贫瘠不毛之地变为了良田沃土，多年的荒芜沙野之丘成为了生态绿洲，铺就了“美丽乡村”和“美丽中国”发展之路，促进了农业可持续发展。同时，农业综合开发注重发挥科技推广的支撑作用，按照规模化、专业化、标准化发展要求，大力推广优良品种和先进适用农业技术，广泛开展农民科技培训，为增强农业发展后劲注入了科技动力。

　　(四)着力培育新型农业经营体系，促进农业适度规模经营，示范引领推动现代农业发展。农业综合开发不仅是农业生产力的直接推动者，在推动农业生产关系变革中也发挥着重要作用。农业综合开发坚持以建设高标准农田为载体，促进土地经营权有序流转，为发展适度规模经营夯实基础;以推进农业产业化经营为抓手，延伸产业链条，建设规模化、标准化、专业化生产基地;以发展农业社会化服务为支撑，支持农民合作社、供销社为农民开展合作式、订单式生产经营服务，搞好产销对接、农社对接，为农业适度规模经营构建社会化服务体系。农业综合开发大力支持农民合作社、家庭农场、种植大户等新型农业经营主体，推动构建“新型农业经营主体+社会化服务+适度规模经营”的现代农业经营体系，在解决“种什么地”的同时，推动解决“谁来种地”、“如何种地”的问题。“十二五”时期，农业综合开发共扶持龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体1.68万个，大力推进新型农业经营主体实施高标准农田建设项目试点，在农业综合开发的支持下，一大批新型农业经营主体迅速成长，像一只只纽带把广大农民和市场紧紧连在一起，如一片片遍布各地的“星星之火”，形成了推进现代农业发展的燎原之势。

　　(五)着力打造现代农业园区，集成政策和资金合力，发挥对现代农业的示范引领作用。农业综合开发注重资金和项目统筹，立足基地扶龙头、围绕龙头建基地，构建土地治理和产业化经营两类项目一体化发展机制，集成资金和项目合力，并以高标准农田项目区为平台，推动财政支农资金整合投入，提升财政资金的使用效益。着眼示范引领现代农业发展，农业综合开发以产业规划为导向，以整合资金为基础，以撬动金融和社会资本投入为动力，集中打造现代农业的示范区、先行区。截至目前，农业综合开发累计建设国家级现代农业园区74个，为加快推进现代农业探索了发展路子。地方农发机构立足实际，在推进现代农业园区建设上进行了创新探索，如安徽省农业综合开发通过规划先行、项目带动、产业引领的路径，累计建设60个现代农业示范区，实现了县域全覆盖，推进了农业大省向农业强省的转变。河北农业综合开发以新型产业经营体系改革、农业科技成果转化应用、农业生产要素集聚、农民群众受益机制创新和推进农业可持续发展等“五个示范”为统领，高标准建设31个“现代农业综合开发示范区”，示范引领现代农业发展。同时，各地农发机构立足实际，主动融入地方“三农”工作大局，打造了一批助推现代农业的工作品牌，涌现出一批稳农支农惠农的先进典型，农业综合开发已成为各地促进农业发展农民增收农村繁荣的靓丽名片。

　　农业综合开发的成功实践得到了党和政府的充分肯定和广大项目区群众的普遍欢迎。历任党和国家领导人都到农业综合开发项目区视察指导，对农业综合开发取得的成效予以高度评价。汪洋副总理在新一届政府第一次国家农业综合开发联席会议上指出：“农业综合开发是保障国家粮食安全的重要支撑，是促进农业可持续发展的重要举措，是推进农业规模化经营和社会化服务的重要途径”，“农业综合开发持续推进，为提高我国农业综合生产能力、推动农业稳定发展和农民持续增收作出了重要贡献，为推进现代农业建设发挥了示范引领作用”。“农业综合开发在农业现代化建设和农村改革发展中具有不可或缺、不可替代的重要作用，具有举足轻重、日益广泛的深刻影响，必须作为长期战略任务，坚持不懈、一以贯之地抓紧抓好，不断提升农业综合开发的成效。”地方各级党委、政府也把农业综合开发放在农业、农村工作的重要位置，作为稳粮强农惠民和发展现代农业的有力抓手，整合资金集中投入，做强做大农业综合开发。项目区广大农民群众盛赞农业综合开发是为农民办实事、办好事的“德政工程”、“民生工程”，把农发办亲切地称为“利民办”、“惠农办”。

　　二、农业综合开发围绕中心，服务大局，成功走出了一条符合中国国情、具有中国特色的现代农业开发之路

　　农业综合开发充分发挥“综合”优势，主动适应形势要求，基本建立起指向明确、运行高效、管理规范、充满活力的开发机制，初步走出了一条具有中国特色的现代农业综合开发之路。

　　(一)农业综合开发紧贴“三农”大局，与时俱进调整思路和重点，始终以服务农业农村发展主要需求为己任。农业综合开发实施至今，大体走过了五个发展阶段。第一阶段(1988年-1993年)，重点通过山水田林路综合治理，进行大面积的中低产田改造，确保主要农产品产量稳定增长。第二阶段(1994年-1998年)，在坚持以改造中低产田、适量开垦宜农荒地的同时，加大对优质高效经济作物的扶持力度，把农业增产与农民增收有机地结合起来。第三阶段(1999年-2004年)，坚持“两个着力、两个提高”，即着力加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业特别是粮食综合生产能力;着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。第四阶段(2005年-2013年)，坚持“集中资金办大事，突出重点抓关键”，在加强基础设施、推进产业化经营、支持生态建设统筹兼顾的基础上，资金安排向高标准农田建设聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦。第五阶段(2014年以来)，以推进农业现代化为目标，以促进农业可持续发展为主线，用发展的新理念谋划和推进农业综合开发。在各个时期，农业综合开发紧紧围绕中央和国家“三农”工作大局，牢牢把握农业农村发展主要任务，始终与“三农”发展主要需求合拍共振，与时俱进地调整开发思路和扶持重点，不断焕发出新的生机与活力，取得了卓有成效的开发成果。

　　(二)综合施策，改革创新，农业综合开发探索积累了支持现代农业发展好的经验做法。一是坚持综合开发。在扶持方式上，实施大规模、整建制的田水路林山综合治理，实行土地治理和产业化经营项目紧密结合，推动农林牧副渔综合发展，一二三产业融合发展。在建设措施上，综合运用工程、生物、科技等多种措施，因地制宜开展扶持。在投入方式上，以中央财政投入为基础，省市县按分担比例投入财政资金，积极利用外资、金融资本和社会资金投入开发，还实现了经济、社会、生态等综合效益。二是坚持严格管理。农业综合开发借鉴世界银行、亚洲开发银行等国际机构先进的项目管理机制，建立起项目法人制、公示制、监理制、工程招投标制和财政资金县级报账制等一系列较为严密规范的资金和项目管理制度，把资金和项目管理重要流程节点纳入制度化、规范化管理轨道，确保了资金投入效益和项目建设质量，农业综合开发被公认为财政支农领域资金投入最实、建设成效最好的渠道之一。三是坚持机制创新。近两年，农业综合开发围绕推进现代农业，不断调整开发思路和扶持重点，探索新的着力点和突破口。比如，创新投融资机制，以“财金融合”的方式，加快推进高标准农田建设;坚持“多轮驱动”推进农业适度规模经营，集中力量打造农业优势特色产业集群，扶持新型农业经营主体，培育现代农业经营体系;探索构建与农民建立紧密型利益联结机制;积极开展土地股份合作、新型农业社会化服务、循环农业和农业“走出去”等各类试点，取得了较好成效。四是坚持多方协作。在国家农业综合开发联席会议的统一领导下，中央有关部门、各级农发机构、项目单位和广大农民群众共同参与、密切协作，形成了政府主导、上下联动、左右配合的管理体制和运行机制，汇聚起推进农业综合开发的强大合力。

　　(三)立足职能，放大效应，农业综合开发在推进农业现代化中形成了独特优势。一是农业综合开发大规模建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，加快中型灌区节水配套改造，大力扶持农业产业化经营，加强农业生态环境建设，是改善农业生产条件，提升农业综合生产能力的重要生力军。二是农业综合开发实行规模连片开发，在有效解决一家一户想干又干不了的农业基础设施建设的基础上，通过扶持农业产业化经营，发展社会化服务，提高农民组织化程度，推动农业产业结构和生产关系调整，是发展农业适度规模经营，培育现代农业经营体系的重要推动力量。三是农业综合开发支持现代农业发展，属于世贸组织所认可的“绿箱”政策，不受“黄箱”政策约束所限，在农业发展日益国际化和全球化的大背景下，实施农业综合开发支持保护农业，具有广阔的发展空间和政策优势。四是农业综合开发通过打基础、扶产业、推科技、强服务等综合举措，发挥“集团军”和“先锋队”的优势，集中打造农业现代化的先行区、示范区，充分发挥引领带动作用，为全面实现农业现代化提供多样化的路径借鉴和实践经验。

　　三、农业综合开发顺应形势，改革创新，在加快推进农业现代化、全面建成小康社会的征程中大有可为

　　进入“十三五”，农业综合开发正在步入新的发展征程，全面推进农业现代化、全面建成小康社会为农业综合开发提供了广阔的作为空间。2016年中央一号文件提出，到2020年，现代农业建设取得明显进展，粮食产能进一步巩固提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，农产品供给体系的质量和效率显著提高;农民生活达到全面小康水平，农村居民人均收入比2010年翻一番等目标任务，为新时期农业综合开发指明了努力方向。农业综合开发要与中央战略部署同心同向，与财政支农工作合缝合拍，找准突破口和着力点，科学定位，精准发力，充分发挥自身优势和独特作用，更具创造性和生命力。

　　在“十三五”时期，农业综合开发要牢固树立五大发展理念，坚持以推进农业现代化为目标，以促进农业可持续发展为主线，紧紧围绕推进农业结构性改革，主动适应经济发展和财政收支新常态，进一步突出综合开发优势，转变方式、完善政策、创新机制、加强管理，集中力量建设高标准农田，扶持新型农业经营主体，打造农业优势特色产业集群，促进农村一二三产业融合发展。要大力推进“基础开发”，在提高粮食生产能力上挖掘新潜力;大力推进“绿色开发”，在助推转变农业发展方式上寻求新突破;大力推进“规模开发”，在支持适度规模经营上迈出新步伐;大力推进“效益开发”，在促进农业增效和农民增收上取得新成效，不断提升农业综合开发的水平和效益。

　　(一)着力建设高标准农田，夯实现代农业发展基础。认真贯彻落实国务院批复的《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，集中力量建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，全面改善农业生产条件，提升农业综合生产能力，使其不仅成为确保国家粮食安全的重要载体，更要成为现代农业规模化种植、机械化耕作、标准化生产和产业化经营的基础平台和生产车间。大力加强中型灌区节水配套改造，做到高标准农田与中型灌区节水配套改造同步规划、同步实施、同步发挥效益。加大农业科技投入，在项目区对现有成熟技术进行集成组装，推广和示范新品种、新技术、新装备，使科技成果迅速转化为现实生产力。

　　(二)着力支持适度规模经营，培育现代农业经营体系。按照推进中国特色新型农业现代化的要求，坚持以连片治理土地为基础，以扶持新型农业经营主体为抓手，以提高农业社会化服务水平为支撑，集中投入，综合施策，鼓励发展农民专业合作、股份合作、订单农业、企业加农户、社会化服务等多种形式规模经营，引导农业集约化、专业化、组织化、社会化发展，推动一二三产业融合互动，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。加大对新型农业经营主体的扶持力度，对家庭农场、专业大户重点扶持其从事大宗农产品生产、保障主要农产品供给，促进发挥其对小规模农户的示范带动效应。对农民合作社重点扶持为农民提供产前、产中、产后各环节服务的组织，引导带领农户对接大市场，提高农业组织化程度。大力推进以基层供销社为载体的新型农业社会化服务体系建设试点工作，积极支持构建新型农业经营体系，加快现代农业发展步伐。

　　(三)着力打造优势特色产业集群，构建现代农业产业体系。引入价值链、产业链等现代产业发展理念和扶持机制，按照国家主体功能区定位，根据全国农业优势主导产业布局，实施土地治理和产业化经营项目深度融合，以基地建设为平台、以产业化企业为龙头、以专业合作组织为纽带、以带动农业增效农民增收为目标，统一规划、因地制宜、突出重点，实施两类项目有机结合，充分发挥集成效应，集中打造互为依托、相互配套、优势互补、各具特色的农业产业集群，进一步延长产业链条，构建现代农业产业体系。以构建紧密型利益联结机制为切入点，支持农业产业化龙头企业建设标准化原料基地，扶持农民合作组织扩大生产规模和技术升级，探索农民持股新机制，引导建立“龙头企业+合作社+农户+基地”的一体化发展模式和紧密利益联结机制。

　　(四)着力加强农业生态保护，促进现代农业可持续发展。在优化布局、精准开发的同时，切实加大对项目区生态治理的投入，积极支持生态脆弱、资源过度开发的区域治理污染、恢复植被、涵养生态，加强项目区农田林网建设;加大小流域治理力度，推进特色经济林建设，支持发展生态农业。支持高效肥和低残留农药使用，构建循环农业发展模式。支持农业标准化生产和规范化管理，加大对绿色认证、有机产品认证和产地保护认证的扶持力度，打造一批高产、优质、高效、生态、安全的农产品品牌，促进现代农业可持续发展。

　　(五)着力做大投入蛋糕，完善现代农发投入机制。以中央财政资金投入为基础，以竞争立项和资金分配为导向，鼓励地方各级财政加大支农投入。在完善财政补助方式的基础上，鼓励有条件的地区采取“先建后补、以奖代补”的管理方式，引导和带动新型农业经营主体加大开发投入;充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，积极利用贷款贴息和PPP等投入方式，撬动更多金融和社会资本投入农业综合开发;探索设立股权引导基金、贷款担保基金支持农业产业化发展的新模式，进一步放大财政资金的“乘数效应”，努力做大农业综合开发投入蛋糕，加大财政支农力度。

　　(六)着力实施创新驱动，建立现代农发管理体系。立足传统优势，推进机制创新，进一步激发内在潜力和发展活力。一是推进简政放权。进一步明确各级机构职责，简化管理程序，在管理机制和政策上“松绑”。在扶持重点和业务上“瘦身”，鼓励各地因地制宜，先行先试，大胆创新。二是建立制度体系。按照简政放权、放管结合的原则，构建农业综合开发新的制度体系，做好顶层设计，建立科学务实、简明高效的制度体系。三是完善体制机制。完善分配机制，让想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持;完善建管机制，确保项目长期发挥作用;完善监督机制，加强事前、事中、事后监督，确保资金、项目、干部安全。四是打造“电子农发”。加快农业综合开发信息化建设步伐，为项目和资金管理提供现代化管理手段。