所谓“村漂”，是指在当前的法律政策框架下，即无法扎根城市也不能返回本村而只能在其他乡村生活的农民。这样一个群体，费孝通在《江村经济》一书中称之为“外来户”。但是，与当时江村的外来户皆从事某种非农的特殊职业且没有土地(因此本质上不是农民)不同，“村漂”农民既可以从事农业经营，也可以在农村地区从事非农产业，且在原居住地拥有土地(宅基地的使用权和耕地的承包经营权)。只是由于某些原因，他们离开了自己的村落漂泊至他村他乡。近年来，我国经济社会的快速发展和农村人口的持续迁移，一方面引发了农民与农村土地的分离，“空心村”日益普遍，另一方面也导致“村漂”农民群体的出现。而且，在当前农业农村转型、城乡一体化发展和村庄大量消亡的趋势下，可以预期“村漂”将越来越多。“村漂”农民群体的存在，不仅会降低有关人群的福祉，影响农村社会和谐，还会阻碍农村城镇化和农业转型发展，因此值得深入思考和研究。

　　从川南村的“村漂”说起

　　川南村位于浙江省西部山区，地处钱江源景区，与江西省三清山接壤。为了修复先前被严重破坏的生态环境，1998年，川南村开始自发地封山禁伐，不允许林木运输出山。这一举动不仅影响了本村村民，还影响了毗邻的原属于玉山县(现属于三清山风景区)的王山村居民。虽然有10多户共80多口人、山林3000多亩的王山村是江西省马岭底行政村的一个居住点，但它地处川南村山谷的上游，经由川南村进村出山最为便捷，而去马岭底村和玉山县城则要翻山越岭，大费周折。川南村封山育林，导致王山村村民以伐木烧炭为主的发展模式难以为继，“靠山而不能吃”的王山村村民只好选择迁移。十多户人家中的两户搬往玉山县城，4户去了马岭底村，其余的7户则选择了川南村。这7户共30多人离开了故土但没能进城，只能以暂住形式生活在邻省的川南村，至今已有十余年的光景。

　　被川南村所接受的这部分人，虽然其家庭生活和生产经营，包括居住、子女教育、农业生产、经商务工等，已经完全“川南化”，但他们的计划生育、养老保险、林地承包以及由此而来的生态林补贴等仍由马岭底村管理。川南村既没有他们承包的山林，也没有他们的宅基地。没有山林和承包地可以租，但没有宅基地，则只能租住其他农户的房屋而不能盖自己的住房。对于传统观念影响很深的农民而言，只有在村里拥有自己的宅基地和住房，才能算是川南村的正式村民。宅基地已经成为这些王山村民完全融入川南村的最大壁垒。不拥有自己的宅基地和房屋，他们就成了失去故土而又无法完全融入川南村的“村漂”一族。

　　“村漂”产生的制度性根源

　　川南村的情况表明，“村漂”不过是农民向其他村庄迁移时未能顺利融入当地社区的一种社会现象。这种现象的产生有着复杂的经济和制度原因。从新家庭经济学的角度来讲，农户迁移是为了追求家庭收益最大化而做出的理性决策。一些农户没有选择去城市定居，而是搬迁至其他村庄成为“村漂”，是他们综合自身的经济条件、职业状况、生活方式等多种因素后作出的最优选择。但是从实际情况看，这部分迁移农户之所以“漂”，是受到当前我国农村土地制度尤其是宅基地制度的约束。

　　自1978年农村改革以来，我国农村土地制度改革不断深化，农民先后获得了土地的承包、流转等多种具体权利，但有关农村宅基地的改革明显滞后。1981年发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。这就限制了宅基地的使用权，并连带限制了农民对自家房屋的处置权。1982年颁布的《宪法》确定了农村土地包括宅基地都属于集体所有，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。这一基本原则在以后的宪法修正案中得到了延续。1986年颁布的《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。在此后的《土地管理法》修订、修正中，这一规定没有变化。在上述法律框架下，宅基地是集体组织成员凭借成员身份、以户为单位获得的，只有社员或集体组织成员才有资格获得一处宅基地，且不能进行交易(即使是在集体组织成员之间)。如此一来，非集体组织成员就不能合法获得相应集体的宅基地。

　　近年来，随着农业农村经济的迅速发展和一二三次产业的不断融合，一些资源禀赋好、经济基础强、地理位置佳的农村展现出巨大的经济活力，并开始像城市一样为农村转移劳动力提供众多的工作岗位。据国家统计局统计，2014年底，全国农民工中，本地农民工有10574万人，占总量的38.6%。这表明，超过1/3的农民工并没有外出，而是“离土不离乡，进厂未进城”，在本村周边实现了非农就业。但是，与城市务工人员可以通过买房落户，进而获得完全的市民身份不同，在农村地区就业的人员，因不是当地集体组织成员而不能在工作地获得一份宅基地，无法像当地村民一样安家置业，只能过着“钟摆式”的通勤生活，或者干脆“自家屋空置，他村再租房”，成为工作地所在村的“村漂”。

　　对“村漂”的思考

　　“村漂”不仅正在成为一个日益严重的社会问题，还阻碍土地资源的有效配置，影响了经济发展。其弊端至少有以下三点：一是降低有关农民的福利。迁移理论认为，人们的迁移行为一般具有不可逆性，青年农民工不愿回乡种田是这种不可逆性的具体表现。本村不愿回，城镇进不去，他村留不下，在外乡村就业者被迫成为居无定所的游民，要长期忍受亲人长期分离、子女上学不便利等问题，其幸福感必然受损。二是不利于农村城镇化和农民就地市民化。有产业基础、能够吸引大量农村务工人员的农村社区，一般都具有建设小城镇的潜力，比如辽宁凤城的大梨树村。但是在现有的制度安排下，在其他乡村实现就业的农民，并不能在工作地购置房产，因此他们不能完全融入工作地的生活。这会阻碍当地的小城镇建设和农民就地市民化。三是不利于农村土地尤其是宅基地的集约利用。在其他村庄工作的“村漂”农户，由于无法在其他村庄获得宅基地和住房而“扎根”，也就缺乏退出原有宅基地的动力，从而加剧农村“空心化”问题。据中国科学院地理科学与资源研究所估计，目前传统农区30%左右的村庄有空心化问题，全国空心村综合整治潜力相当于5个北京城的面积。

　　为了解决“村漂”问题，减少农民在农村地区流动的制度壁垒，提高农村土地利用效率，结合中央十八届三中全会有关农村土地制度改革的精神，我认为应从以下三个方面进行思考：

　　首先，加快推进宅基地的有偿退出，尝试农村宅基地国家收储政策。十八届三中全会提出要“加快改革农村宅基地制度，细化完善农户宅基地的用益物权”。2013年10月国土资源部发布的《节约集约利用土地规定(草案)》也提出，通过置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式鼓励农民自愿有偿退出农村闲置宅基地。为了避免放弃宅基地的部分农民成为居无定所的流民，可以尝试实行宅基地国家收储政策，即国家财政支付一定的费用，回收农民的宅基地。因就业、生态保护或其他原因而放弃农村宅基地的，国家应该给予补贴，并记录入库，并享有购买本村或外村宅基地的优先资格。

　　其次，允许农村宅基地有限交易。农村宅基地不仅具有生存保障作用，还具有很强的资源资产属性，且其资源资产属性仍不断加强。为了让这些“沉睡的资产”变现为资本，可以通过抵押、入股、转让等方式逐步放开对农村宅基地交易的限制。据我们2014年山东、河北、河南三省779个农户的一手调查数据，尽管法律明文禁止农村宅基地买卖，但实际上仍有4.5%的农户进行过宅基地交易，另外有45.9%的农民表示，如果价格合适，他们愿意出售自家闲置的宅基地。当然，为了避免负面影响，可以对宅基地交易做一些限制，比如可以规定只许在本乡镇或村集体组织成员内部交易，或设定只有所在集体成员超过半数同意才可交易等等。

　　最后，尝试不同地区、不同村庄间宅基地空间置换。由于农户在农村地区之间的迁移，有可能突破乡(镇)、县的范围，甚至跨省——正如江西省王山村的村民迁至浙江省川南村的情况，因此应该从国家层面建立不同村庄、不同地区的宅基地“进退联动”机制。具体而言，对于放弃原住村宅基地的“村漂”农户，经迁入村村委会和本人同意，可以将前面提到的宅基地退出国家补贴直接划转给迁入村，充作村集体收益，还可以由“村漂”农户向迁入村集体另行支付一笔费用，额度由双方根据迁入村的经济发展状况、宅基地紧张程度或空心化程度等自行协商决定。迁入村为“村漂”农户解决的宅基地面积，原则上不得超过其原有宅基地。当然，对于放弃原居住村宅基地的人，迁入地和迁出地政府部门还需要协助解决户口迁移问题。

　　总之，深化农村宅基地制度改革，实现从“以地拴人”到“地随人迁”的转变，可以统筹解决农村空心化和迁移农户“村漂”的问题，进而提高宅基地利用效率和迁入地区的经济活力，最终“让农村改革发展成果更多更公平地惠及全国农民”。

　　作者系中国社会科学院农村发展研究所助理研究员 博士