中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)将“实行农村最低生活保障制度兜底脱贫”列为实施精准扶贫重要方略之一。如果说打赢脱贫攻坚战是一项综合性系统工程，农村低保兜底就是这场战役中的兜底性举措，是系统工程的底部，是最后一道防线。当其他措施都无法奏效时，就需要通过低保给予兜底性保障。那么，农村低保为何能够为脱贫攻坚兜底?又是如何实现兜底保障的呢?

　　民政部副部长宫蒲光对此作了阐述。

　　一、低保等社会救助是社会保障体系中的兜底性制度安排

　　社会保障是现代社会平稳运行的重要基石，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。改革开放以来，党和政府高度重视通过社会保障来解除群众生活的后顾之忧并增进民众福祉。党的十六大和十六届四中全会明确提出：要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障制度;党的十七大要求：以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，保障人民基本生活;党的十八大进一步提出：要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　我国的社会保障体系主要由社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业四个部分组成。其中社会保险是指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时，能够获得一定的经济收入保障的制度;社会福利是指国家针对社会中有特殊需要的个人和群体提供的津贴、物质和社会服务;社会救助是指国家和社会对因各种原因导致生活陷入困境，失去最低生活保障的社会成员给予的物质帮助，以满足其最低生存需要，维护其基本生存权利的一种社会保障制度;慈善事业是一种建立在社会捐献基础之上的公益性社会事业，重点关注贫困和弱势人群。

　　上述四个部分在社会保障体系中的地位和功能是不同的。社会保险强调权利义务对等，只有参加保险、履行缴费义务的公民才能获得相应保险待遇;社会福利由政府提供，既不需要个人缴费，也不需要审查家庭经济状况，但强调对象的特殊性(如老年人、残疾人、孤儿等)和待遇的一致性;慈善事业以社会成员的善爱之心为基础，强调自愿性和灵活性，但具有不确定性，不是一项稳定的、法定的制度安排;社会救助不需要履行缴费或其他义务，但只提供给“穷人”，需要进行家庭经济状况调查，因而是社会保障体系中的底部，是最后一道防线。如果说社会保险强调“投桃报李”，社会福利犹如“锦上添花”，慈善事业是“拾缺补遗”，那么社会救助就是“雪中送炭”，具有兜底保障的地位和功能。

　　二、最低生活保障是满足困难群众基本生活需求的一项社会制度

　　《办法》第9条规定，“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”从制度设计上看，最低生活保障是一种补差型现金救助制度，是政府为无法通过自身努力获得维持基本生活的足够经济收入的群众提供的物质帮助。

　　首先，低保以家庭为单位提出申请、给予救助。强调家庭成员之间互助共济在前，政府兜底保障在后。

　　其次，低保标准按照维持当地居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，是低水平的救助。

　　第三，低保的审批只依据家庭贫困程度，不考虑社会身份或社会地位。凡认为符合条件的城乡居民都有权直接向其户籍所在地的乡镇(街道)提出低保申请;乡镇(街道)无正当理由，不得拒绝受理。这个条件就是共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且财产状况符合当地有关规定。

　　第四，低保强调动态管理。也就是说，要根据低保对象家庭收入和财产状况的变化情况，随时调整救助金额和救助家庭，实现“低保对象有进有出、补助水平有升有降”。

　　总体来看，目前我国城乡低保水平还不太高，而且地区差异较大。目前我国城市低保平均标准451元/月、人，仅占去年全国城镇居民人均可支配收入(31195元)的17%、人均消费支出(21392元)的25%;最高的上海市达790元，最低的新疆自治区，仅349元。农村低保平均标准3178元/年、人，与去年全国农村居民人均可支配收入(11422元)相比，占28%;与农村居民人均消费支出(9223元)相比，占34%。最高的上海市9480元，最低的河南省，仅2232元。

　　三、农村低保在我国扶贫工作中一直扮演着重要的兜底角色

　　贫困是一个普遍存在的社会现象，更是发展中国家面临的共同难题。我国政府在解决贫困问题上一直注重区域扶贫开发，即通过改善贫困地区基本生产生活条件、加强贫困地区基础设施建设、改善生态环境等措施来帮助贫困人口增加收入，进而摆脱贫困。但是，扶贫开发政策主要针对“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”，还有大量部分或全部丧失劳动能力的贫困人口无法通过扶贫开发增加收入摆脱贫困。为此，国务院于2007年在全国建立农村低保制度，重点救助因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民，并要求“将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。

　　农村低保和扶贫开发虽然都是解决农村贫困问题的重要政策，但在功能定位、目标人群、保障方式等方面是有区别的。为加强两项政策衔接，2010年5月，国务院办公厅转发了扶贫办、民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，明确提出在程序、政策和管理三个方面做好衔接工作;《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》也要求实行扶贫开发和农村低保有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把低保作为解决温饱问题的基本手段。近些年来，随着各级财政投入的加大，农村低保标准逐年提高，目前全国平均标准已达到3178元/年、人，为4903万农村贫困人口提供稳定的基本生活保障。

　　正是由于农村低保的制度定位和长期以来在扶贫工作中发挥的基础作用，这次《决定》赋予其“兜底脱贫”的重要功能。早在去年6月，习近平总书记在贵州考察时就提出“四个一批”的脱贫思路，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批。在12月的中央扶贫开发工作会议上，习总书记进一步将解决“怎么扶”的问题归结为“五个一批”，即发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。这里的社会保障主要是指农村低保。必须看到，对于一些受先天条件所限，完全或部分丧失劳动能力的扶贫对象，依靠自身努力很难如期脱贫，只有通过农村低保给予直接的现金补助，实现兜底保障，帮助他们脱贫，才能实现全面建成小康社会的目标。正如央视网所评论的那样：“2020年一步步走来，如果将全面小康比作一副壮美画卷，民生是其中最厚重的底色，而兜底式扶贫则是其中最温暖的主题。”